以质量提升为主线  绘就“十五五”新型城镇化新蓝图

——访中国社会科学院学部委员、农村发展研究所原所长魏后凯

本刊记者  张涵

从“追求城镇化率提升”到“保障城乡居民共同富裕”，我国城镇化发展重心的转变，正与时代目标深度契合。2025年，“十四五”规划收官在即，“十五五”规划谋划启幕，这一关键期不仅要总结城镇化的“速度成果”，更要锚定“质量导向”——让农业转移人口共享城市红利，让大中小城市各展其长，让县域成为城乡融合纽带。将“以人为本”的理念贯穿新型城镇化建设全过程，正是通过城镇化发展助推共同富裕的核心方向。如何通过城镇化质量提升夯实共同富裕基础?怎样平衡速度与民生保障的关系?本刊专访中国社会科学院学部委员、农村发展研究所原所长魏后凯，从发展规律、数据特征到实践路径，解读新型城镇化与共同富裕的协同推进之道。

一、速度与质量并重：以市民化同步引领城镇化高质量发展

记者：回顾“十四五”时期，我国城镇化发展呈现出怎样的特征?“十五五”时期城镇化的整体发展态势又将如何演进?为何要将质量提升作为核心主线?

魏后凯：从发展历程来看，自改革开放特别是1996年越过30%的拐点后，中国城镇化进程显著加速。2010年，城镇化率达到50%，这是一个重要的转折点，标志着城镇化由加速阶段逐步进入减速阶段。“九五”到“十三五”期间，中国经历了大规模高速城镇化，具体来看，各时期城镇化率年均增幅分别为：“九五”1.44个百分点，“十五”1.35个百分点，“十一五”1.39个百分点，“十二五”1.48个百分点，“十三五”1.31个百分点。“十四五”前4年受疫情等因素影响，年均增速降至0.78个百分点。

展望“十五五”时期(2026—2030年)，我国城镇化尽管增速将会放缓，但仍处于快速推进期。根据预测，“十五五”期间城镇化率将保持年均0.7个百分点左右的增长速度，到2030年将达到71.5%，2035年达到74.6%，2050年接近80%，届时城乡结构将基本稳定，我国将总体上实现城镇化。在这一背景下，推进城镇化的核心任务必须从过去的规模扩张转向质量提升，关键在于实现农业转移人口市民化与城镇化同步推进。

市民化的本质是“共建共享”，当前我国城镇化发展中最突出的问题之一就是市民化滞后——农业转移人口参与了城市现代化建设，却未能完全同等共享城市发展成果。这一问题集中体现在常住人口与户籍人口城镇化率的差距上。数据显示，2015年我国户籍人口城镇化率较常住人口城镇化率低17.4个百分点，2020年这一差距扩大至18.5个百分点，“十三五”期间累计扩大了1.1个百分点。尽管2023年差距缩小至17.86个百分点，较2020年缩减了0.64个百分点，但仍处于较高水平。从长远来看，推进基本公共服务均等化是破解这一矛盾的根本途径，也是“十五五”时期提升城镇化质量的关键抓手，更是面向共同富裕目标的必然要求。

二、优化规模结构：破解“两极化”难题 促进城乡协调发展

记者：您提到提升城镇化质量是核心任务，而城市规模结构作为城镇化发展的重要载体，当前存在哪些突出问题?“十五五”时期应如何优化现代化城市体系，推动大中小城市和小城镇协调发展?

魏后凯：当前我国城市规模结构尚不够合理，大中小城市和小城镇发展不协调的问题较为突出，存在明显的“两极化”倾向：一方面，超大、特大城市规模过度膨胀；另一方面，部分中小城市、小城镇面临增长缓慢甚至萎缩的局面，这一倾向尚未得到根本解决。从具体数据来看，这种“两极化”特征十分显著。在数量规模上，2010—2023年，我国超大、特大城市数量由8个增加至23个，而小城市数量则从489个减少到469个。在人口规模上，超大、特大城市城区人口占全国城区总人口比重由22.3%提高至40.2%，小城市的人口比重则从28.3%下降至18.6%；同期，建制镇建成区户籍人口占全国城镇户籍人口比重从30.7%下降到24.2%，下降6.5个百分点。在土地规模上，超大、特大城市空间过度扩张，建成区面积较2010年增长1.92倍，占比从16.8%提高至30.7%；而小城市建成区面积仅增长19.3%，占比下降了8.2个百分点。

除了规模失衡，不同规模城镇间的发展差距也依然显著。一是城镇居民人均可支配收入差距较大，二是城镇基础设施和公共服务供给水平差距明显。具体来看，超大、特大城市拥有强大的产业支撑和人口吸纳能力，但同时面临资源环境约束与公共设施承载能力不足的问题，因此其治理现代化的核心方向是提升承载能力；而广大中小城市、小城镇虽具备承载能力提升空间，却普遍存在产业支撑能力薄弱、公共服务水平偏低等问题，亟需加大投入力度，全面提升发展质量与居民收入水平。

“十五五”时期优化城市规模结构，关键要面向共同富裕目标，构建协调有序的现代化城市体系。要通过政策引导，抑制超大、特大城市无序扩张，强化其科技创新、高端服务等核心功能；同时加大对中小城市和小城镇的支持力度，完善产业配套、提升公共服务水平、加强基础设施建设，增强其人口吸纳能力和发展活力。通过分类指导、精准施策，推动大中小城市和小城镇在功能定位上互补、在发展路径上协同，形成布局合理、功能完善、协调发展的城镇格局。

三、完善主体形态：构建区域增长极体系 强化发展支撑

记者：从城镇化发展规律来看，都市圈、城市群和中心城市在新型城镇化进程中扮演着重要角色。“十五五”时期应如何完善城镇化的主体形态与主骨架，培育形成区域增长极体系?

魏后凯：从国内外实践经验和发展规律来看，都市圈和城市群都是推进新型城镇化的主体形态，二者共同推动城镇化迈向更高水平。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》已明确提出，都市圈要推进同城化，城市群要推进一体化建设，这为“十五五”时期城镇化主体形态建设指明了方向。

下一步工作的重点主要包括两个方面：一是培育一批以同城化和高质量建设为核心的高品质现代化都市圈，通过基础设施互联互通、产业分工协作、公共服务共建共享，提升都市圈整体发展水平和辐射带动能力；二是构建涵盖世界级、国家级和区域级的三级现代化城市群体系，聚焦质量提升、一体化推进与可持续发展等重点任务。我国城市群可划分为三个层次：第一层次为京津冀、长三角、粤港澳大湾区三大世界级城市群，长江中游城市群远期具备建设世界级城市群的潜力；第二层次为成渝地区双城经济圈等国家级城市群；第三层次为区域性城市群。通过三级城市群体系建设，能够充分发挥不同区域城市群的比较优势，形成梯度发展、协同联动的格局。

同时，需要以现代化中心城市体系为主骨架，支撑城镇化高质量发展。我国中心城市可分为四个等级：全球中心城市、国家中心城市、区域中心城市、地方中心城市。其中，北京、上海、香港具备建设全球中心城市的条件，能够在全球资源配置、国际交流合作等方面发挥核心作用；在国家中心城市层面，当前空间布局仍需优化，从促进东北全面振兴的战略角度出发，未来有必要将沈阳等城市纳入国家中心城市规划建设，进一步完善国家中心城市的空间布局，增强对区域发展的辐射带动能力。

都市圈、城市群与中心城市共同构成了支撑我国经济高质量发展的区域增长极体系。“十五五”时期，要通过强化主体形态建设和主骨架支撑，推动生产要素在更大范围优化配置，促进区域协调发展，为新型城镇化提供强大动力。

四、聚焦县域载体：顺应就地就近趋势 优化城乡空间布局

记者：近年来，我国农村劳动力转移呈现出就地就近的新趋势，同时农村也面临老龄化、空心化等挑战。“十五五”时期应如何以县域为切入点，应对这些挑战并优化城乡空间布局?

魏后凯：近年来，我国农村劳动力转移确实呈现出明显的就地、就近趋势，这一趋势可以通过“三个下降”的数据得到清晰体现。国家统计局农民工监测调查数据显示，2010—2023年，外出农民工占农民工总量的比重由63.3%降至59.3%；2009—2023年，外出农民工跨省比重由51.2%降至38.2%；同期，跨省农民工占农民工总量的比重由32.4%降至22.7%。2022年中国乡村振兴综合调查数据显示，外出农民工就业的首选地是县级市和县城，这表明县城已成为吸纳农村劳动力转移的重要载体。与此同时，农业就业比重预计将从2024年的22.5%下降到2030年的19%左右，劳动力结构的变化也为就地就近城镇化提供了有利条件。

但与此同时，农村人口老龄化、空心化问题将进一步加剧，给城乡协调发展带来挑战。根据预测，到2030年，农村60岁以上、65岁以上老年人口占比将分别达到28.2%和22.2%。2024年中国乡村振兴综合调查显示，在14个省份的472个样本村中，人口净流出的“空心村”占91%，呈现“十村九空”特征，其中空心化率超过43.4%的深度空心村占比高达48.8%。随着城镇化持续推进，农村人口和村庄数量将逐步减少，预计乡村常住人口到2030年将从2024年的4.65亿人降至3.98亿人，到2035年可能进一步减少至3.53亿人；行政村数量到2030年将减少约4.68万个，到2035年将再减少2.71万个。这一趋势将直接引发村庄空置、土地资源闲置和利用低效等新问题。此外，大量已在城镇落户的农民，其在农村的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权(以下简称“三权”)难以退出，这既影响了居民财产性收入的提高，也制约了现代化农业发展。

面对这些挑战，“十五五”时期必须顺应就地就近城镇化趋势，以县域为切入点，统筹优化城乡空间布局。一是采取市场化方式，通过增加开放性和扩大半径，破解进城落户农民农村“三权”有偿退出难题，既要保障农民的合法权益，又要促进农村土地资源的优化配置。二是依据常住人口规模优化农村公共服务配置，针对农村老龄化趋势，加强养老、医疗等公共服务供给，提升农村公共服务均等化水平。三是加强农村低效闲置资源开发利用，盘活闲置宅基地、废弃厂房等资源，发展乡村产业，增强农村发展活力。四是分类有序、片区化推进乡村振兴，统筹优化村镇布局，具体可以从三个层面展开：优化村庄布局，提高资源配置和公共服务供给效率；强化县、乡、村三级功能分工与布局协同，形成上下联动、分工合理的发展格局；理顺县城与其他乡镇的发展关系，充分发挥县城的辐射带动作用，促进城乡融合发展。

（本文原载《中国国情国力》2025年第12期）