摘要：加快县域城乡融合发展，是将世界普遍规律与中国特色城镇化道路相结合的生动实践。本文根据城乡关系变化方向和趋势，整合“十四五”时期县域城乡融合发展的系列政策与战略指向，构建“功能—要素—产业—服务”框架，分析当前县域城乡融合具备的现实条件和面临的系列难点，进而提出“十五五”时期加快县域城乡融合发展的思路与措施。“十五五”期间要围绕功能互补、要素流动、产业升级和服务共享等重点维度，在明确推进载体、核心内容、关键动力和基础保障之间层次关系的基础上，把握当前县域城乡融合发展的主要矛盾并找准突破口，通过优化空间布局、深化要素市场化配置改革、强化县域产业培育动能、促进城乡基础设施和公共服务均等化等举措，加快县域统筹新型城镇化和乡村全面振兴，实现以高质量城乡融合助力中国式现代化的目标。
关键词：“十五五”时期；县域城乡融合；乡村振兴

 

城乡关系演变伴随着社会进步与生产力发展，将经历由对立走向融合的过程。根据马克思主义城乡观，城乡融合意味着城乡对立关系的消除，是生产力高度发达和社会制度发展到更高阶段的必然结果。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深刻把握城乡对立统一关系，积极谋划并作出一系列重大决策部署，相继开展新型城镇化建设，启动实施乡村振兴战略，加快完善城乡融合发展体制机制。随着全面建设社会主义现代化国家迈上新征程，中国新型城镇化正进入高质量发展阶段，推进乡村全面振兴的基础不断夯实，县域在城乡融合发展中的重要作用得到高度重视。习近平总书记指出，“要把县域作为城乡融合发展的重要切入点”，“率先在县域内破除城乡二元结构”。习近平总书记关于县域发展和城乡融合的系列重要论述，是基于现阶段城乡发展特征作出的科学论断，体现出中国共产党对如何处理好城乡关系问题的认识更加成熟，为推动城乡融合的持续深入提供了重要遵循。

 

县域作为基层治理体系中的关键行政单元，因其城乡交汇点的特殊区位而成为城乡矛盾的集中体现。将县域作为城乡融合发展的着力点和突破口，以县域统筹来推进新型城镇化和乡村全面振兴，不仅是对马克思主义城乡观的进一步丰富和发展，更是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，优化城乡发展格局的具体实践。推进县域城乡融合的政策指向表明，现阶段中国不仅重视县域发展，更有能力通过县域统筹来解决城乡融合中的难点问题，这有力回应了新发展阶段如何走好城乡融合之路这一重大时代课题。推进县域城乡融合超越了传统城乡发展模式，是中国特色城镇化道路的创新实践，

 

更需要开展前瞻性谋划以进一步释放其高质量发展动能，彰显其重要的时代价值和战略意义。本研究面向“十五五”时期，在理论指导层面搭建推进县域城乡融合发展的逻辑架构，提出加快县域城乡融合发展的思路和措施，为相关理论研究和政策制定的开展提供参考。

 

一、县域城乡融合发展的战略指向与分析框架

县域作为连接城市、服务乡村的纽带和载体，具有稳定完整的行政管理体系和治理结构，是城镇化的重要空间层级。县域范围内县城、小城镇与乡村等空间要素齐全，作为农业人口市民化成本最低的地区，县城对国家城镇化的贡献超过30%。而由于长期存在的城乡二元对立，县域地区经济社会发展相对滞后，成为缩小城乡不平等、推动均衡发展的关键区域。立足空间单元的功能和属性，在县域层面整合资源和集聚要素，有序推进县域城镇化，对于改善城乡关系有重要意义。县域具有城乡联系紧密、地域范围适中、文化同质性强等优势，最有基础、最有可能、最有条件实现城乡融合发展。

 

从城乡二分走向城乡融合，已有研究对县域经济功能与社会关系属性的变化保持关注，并不断深化城乡关系中县域作用和价值的理论阐释。把握和理解县域更深层次的理论内涵，将县域作为率先实现城乡融合的重要载体，实施统一的城乡发展策略、重构城乡关系，有助于促进城乡间资源和要素流动，优化城乡空间功能布局，增进民众福祉，具有目标合理性和现实可行性。从战略方向来看，以县域作为基本地域单元，聚焦城乡功能布局一体化、要素流动便利化、资源配置均衡化、产业发展融合化和融合模式多元化，逐步实现城乡公共资源配置适度均衡和基本公共服务均等化，将推动城乡融合发展迈入新阶段。加快县域城乡融合发展已经得到国家政策的高度关注。

 

 

 

“十四五”时期，有关县域城乡融合的内容体现在多个政策文件中，如强调“以县域为基本单元推进城乡融合发展”“加快县域内城乡融合发展”“促进县域城乡融合发展”等。这表明县域作为促进城乡融合发展的主阵地已经明确，城乡发展的顶层设计更加注重系统性、整体性、协同性，不仅考虑到城镇化和城市经济发展，也强调以县域为抓手优先补齐“三农”发展短板，缩小城乡差别，打通城乡之间平等和互通的制度性通道，突出公平普惠的价值理念。将政策文件涉及县域城乡融合发展的相关内容进行归纳，提炼出功能定位、要素流动、产业发展、公共服务等重点维度（见图1），构成县域城乡融合发展的战略指向，为开展县域城乡融合思路和路径等方面的研究提供遵循。

 

适应新阶段城乡关系变化，推进县域城乡融合发展，能够得到经济学、社会学、空间地理学、城乡规划学等不同学科的相关理论支撑（见图1）。考虑到城乡融合关涉城乡场域复杂系统的演化，县域作为特定的地理空间和治理单元，承载城乡间诸多领域、不同层级和广泛个体的互动，县域城乡融合发展既是自然、经济、社会要素繁杂交织的结果，又涉及城乡空间内资源、要素、产业、服务等内容的系统性建构过程，为避免以偏概全，必须突破以往单一维度的理论框架，在已有研究基础上进行拓展和创新。本研究呼应当前政策聚焦和战略指向，结合当前学界对于县域城乡融合发展条件、动力、路径等方面的共识，构建“功能—要素—产业—服务”框架，该分析框架对于洞察县域城乡演化和变迁规律有很好的解释力。其中，区域功能明确是前提条件，要素双向流动是基本内涵，产业发展是动力机制，公共服务普惠均等是重要保障。

 

首先，考虑到城乡发展中不同空间单元的客观存在，城乡融合必须注重各单元的分工和定位。县域涵盖县城、集镇、村落等多层次的空间载体，具有兼容并包的特征，而当前城与乡之间存在着空间结构上的分化和矛盾，主要集中在县域层面。因此，从功能视角出发聚焦县域定位，通过前瞻性规划来明确空间分工，强化县域载体功能和提升综合承载力，是支持城乡协调发展、挖掘县域发展潜力的前提。

 

其次，作为推进城乡融合发展的核心场域，县域以人口要素为载体，联动资本、技术、信息以及文化等多元要素，是城乡地域系统间要素交互作用最为频繁和密切的地域空间。要素流动为县域发展提供资源供给与环境支持，各类资源要素相互作用和彼此依托，突破城乡和地域掣肘，不断形塑城乡融合发展结构，推进城乡要素平等交换和自由流动是县域城乡融合的基本内核和表现形式，支撑县域成为承载城市和乡村要素流动的活力空间。

 

再次，县域是农业与非农产业联结的地域空间，在县域范围内将城市经济结构优势和乡村要素结构优势相互结合，通过整合各类资源和培育特色产业，带动要素、项目、服务和市场主体的集聚，有力支撑农村劳动力就地就近转移和农民工返乡创业。大力发展以县城为依托、以非农经济为主导、一二三产业协调发展的县域经济，对于实现城乡统筹的战略意义重大，为县域城乡融合发展提供强劲驱动力。

 

最后，高质量城乡融合发展，需要建立健全城乡基本公共服务普惠共享的体制机制。以县域为主要载体推动市政设施提档升级，优化公共资源配置的空间布局，实现县、乡、村公共服务功能的衔接互补，满足农村居民的教育、医疗、社保、住房等需求，推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖，推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨，成为体现城乡融合发展水平、缩小城乡差距的关键内容。

 

综上，现有文献成果与政策层面的主要任务相契合，进一步丰富了县域城乡融合发展的理论基础，也在操作性层面进行了细化，有助于完善下一步的发展思路。从当前理论界和政策层面共同聚焦的重点维度出发，本文以“功能—要素—产业—服务”框架为分析起点，分析现阶段推进县域城乡融合发展具备的现实基础，呈现面临的难点和挑战，并致力于围绕城乡融合发展来形成县域层面统筹推进的指导性框架，聚焦县域城乡融合的关键维度和着力点，提出“十五五”时期推进县域城乡融合发展的思路和举措。

 

二、县域城乡融合发展的现实基础

 

我国城乡居民收入差距持续缩小，农村居民收入增速连续多年高于城镇居民。伴随新型城镇化和乡村全面振兴的统筹推进，县城在城镇化格局中的地位不断彰显，成为人口流动和要素聚集的重要载体，县域特色优势产业发展势头强劲，县域城乡融合发展已具备坚实基础。

 

（一）县城联结城乡的空间节点作用更加凸显

 

根据预测，我国2035年城镇化率达74%左右，2050年城镇化率达到80%的“天花板”，2023年到2035年还有约8%的城镇化率增长潜力，这期间将有约1.1亿人进入城市，平均每年900万人以上。随着城镇化的深入推进，县和地级市在人口吸纳方面形成有效互补。对地级市与县的城镇人口变化进行比较（见表1）,2010年至2020年间，地级市和县城镇人口的平均规模都有所提高，其中地级市城镇人口增加20987万人，城镇人口增量是县（6171万人）的3.4倍，市辖区仍是城镇人口主要聚集地。2020年地级市的7.87亿城镇人口中依然有46.3%（3.64亿）来自县，考虑到市辖区的人口吸纳能力有限，依靠大城市、特大城市快速聚集人口并不可持续。数量庞大的县域在人口承载方面发挥重要作用，成为推进城乡融合的助推器和稳定器，以及优化城乡发展格局的关键节点。 

另据表1，2010年至2020年间，县平均城镇人口增加4.28万人，县的城镇化率提高13.4%，提高幅度与地级市（13.7%）和全国水平（13.9%）十分接近，保持了较好的城镇化增长态势。随着城乡互动的增强，市辖区、县域与乡村的分工将更加明确。我国在发展大中城市和都市圈的同时，积极推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，充分发挥县城对就地就近城镇化的支撑作用，避免大中城市人口过度集中，城镇体系和空间格局不断优化。

（二）县城成为吸纳农业转移人口的重要载体

 

作为承载外来人口和农业人口就近就地转移的重要载体，县城具有应对经济波动和社会风险挑战的特殊优势。尤其近年来劳动力流动的本地化特征更加明显，根据历年农民工监测调查报告计算，2010年至2023年间，我国农民工总量增加5530万人，其中本地农民工（户籍所在乡镇地域以内从业的农民工）增加3207万人，本地农民工占比和数量都经历了较长时期的稳步增长，成为农民工增量的主要来源。外出农民工（户籍所在乡镇地域外从业的农民工）中，省内流动和跨省流动的数量差距不断拉大，省内流动农民工占比和数量逐年提高。另据中国社会科学院农村发展研究所2020年和2022年两轮中国乡村振兴综合调查（CRRS）显示，就业地类型为县级市和县城的外出农民工占外出就业总人数比重超三成，且县域内就业的外出农民工比重有所提升，农民工外出就业流向呈现出显著的就地就近特征，未来县城和中小城市在吸纳人口方面的作用将更加凸显。

 

不同规模县城在人口集聚过程中的作用不同，按照县平均人口可划分为两类。一类是40万以上人口的县，2010年至2020年间，这类县的平均城镇化率由35.68%提高至49.24%，其城镇人口规模是40万人及以下县的两倍以上。这类县的城镇化发展水平较高，正成为就近就地城镇化的重要载体，为农业转移人口市民化做出积极贡献。另一类是40万及以下人口的县，2010年至2020年间，40万及以下人口的县始终占半数以上（见表2），这些县数量更多且城镇化率偏低，存在大量城乡两栖人口，在很大程度上保障了人口迁移过程的渐进性，成为农业转移人口的“蓄水池”。从人口动态演变来看，两类县的城镇人口和城镇化率都有大幅提升，未来县域城镇化仍有较大增长空间，为农村劳动力就近就业和外出农民工返乡入乡提供重要支撑。 

 

（三）县域产业支撑和要素集聚的功能日益强化

 

县域是工农、城乡产业联动的重要空间，2011年至2022年间我国县域地区生产总值由20.18万亿元增长到46.38万亿元，县域产业升级步伐加快，各类园区和示范基地建设持续推进，特色产业集群蓬勃发展。2023年我国累计创建180个优势特色产业集群、300个国家现代农业产业园、1509个农业产业强镇、2200多个农村创新创业园区和孵化实训基地，认定1952个农业产业化国家重点龙头企业。这些产业载体不仅为劳动力本地就业和返乡创业提供渠道，也吸引土地、人才、资金等要素在县域集聚，促进经济发展和特色产业的良性互动。

 

以县域传统产业转型升级为契机，各地深入落实推动兴业、强县、富民一体发展，强化工农互促，县域内乡村产业的联农带农能力显著提升。2022年我国农产品加工转化率达72%，农产品加工重心不断向县城、中心镇和主要物流节点下沉，城市工业与乡村产业间的协作不断增强。2023年农村网络零售额达2.49亿元，同比2022年增长10%以上，乡村新产业新业态规模持续扩大，农业附加值提升渠道不断拓展。“村超”“村晚”“村创”“村戏”等大批“村字号”主题的产业开发模式不断涌现，产业链价值链进一步延伸，以县域为载体的特色产业发展空间大，经济增长潜力足。

 

（四）公共服务资源向基层不断延伸

 

以县为重点推进农业转移人口市民化，在县域层面深化户籍改革，包括全面落实取消县城落户限制政策，率先推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度等，让进城农民工均等享受城镇基本公共服务，成为大中城市完善城乡融合体制机制的重要着力点。与户籍制度改革并行，多地明确把更多公共资源集中到县城，将公共基础设施向县城倾斜。如浙江省建立“省级共性+市县个性”的新市民积分制度，积分达到一定要求的新市民可享受常住地提供的相应公共服务待遇，逐步探索并完善推动基本公共服务常住人口全覆盖的体制机制，缓解优质公共服务供给紧缺的矛盾。以区县为单元，各地就基本公共服务涉及的重要领域和关键环节进行创新，聚焦民意诉求，探索医疗共同体、集团办学、农村互助养老等多种形式的公共服务供给模式，有力保障农民基本权益，为城乡基本公共服务均等化作出积极贡献。

 

随着县域统筹城乡融合发展步伐加快，更多资源下沉到乡镇和村，2022年我国已基本实现农村群众公平享有基本医疗卫生服务，城乡医疗服务能力差距不断缩小，预计到2025年基本养老服务体系覆盖全体老年人。截至2022年，全国具备条件的乡镇和建制村全部通硬化路、通客车、通动力电，农村自来水普及率达到87%，农村生活污水治理率达到31%左右，生活垃圾收运处理体系覆盖的自然村比例超过91%。根据历年《中国城乡建设统计年鉴》计算，2012年至2022年间，城市和县城间的燃气普及率差距由24.65个百分点缩小至6.68个百分点。城市和乡村的互联网普及率差距由33.2个百分点缩小至21.2个百分点，全部行政村“村村通宽带”（通光纤或通4G）已经实现。随着乡村基础设施和公共服务短板加快补齐，城乡基础设施和公共服务一体化建设、一体化共享格局正在形成。

 

三、推进县域城乡融合发展面临的难点与挑战

 

现阶段我国城乡二元结构造成的矛盾依然突出，按户籍人口计算的城镇化率还不到50%，新型工农城乡关系的基础还不够牢固。面向“十五五”时期，加快推进县域城乡融合，统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，补齐农业农村发展短板，仍面临一系列难点和挑战。

 

（一）规划管理和实施方案有待优化

 

县域发展正处于提速换挡、结构调整的关键阶段，受到历史因素、土地规模、人口变化等因素限制，部分地区在推进县域城乡融合发展，尤其是统筹新型城镇化和乡村全面振兴上缺乏有效思路和制度设计，对县级空间治理水平的认识有待提高，导致县域有关战略和专项规划编制很难跟上区域发展速度，存在人口和产业空间布局不合理、土地利用效率低等方面的问题。县级、乡镇级和村级的规划在内容上仍需进一步衔接，需结合实际调整和优化空间开发强度，否则在落实规划工作过程中会出现部门矛盾，影响执行进度。就规划保障层面来看，相关实施细则未明确或未纳入主管部门的评价体系等情况普遍存在，规划权威性和指导性大打折扣。需要在规制层面深入落实主体功能区战略，明晰县域发展定位，加强各部门间的统筹协调，根据资源条件来制定差异化的规划目标和出台配套措施。

 

（二）县级人口流失现象较为普遍

 

根据六普和七普数据计算，虽然2010年至2020年间县的总城镇人口和平均城镇人口都有所增加，但县的数量和总人口规模在减少，县的总人口减少1.08亿人，平均人口减少2.94万人，县常住人口城镇化率总体低于中国常住人口城镇化率约15个百分点。在已公布数据的全国2700余个县区中，2010年至2020年间常住人口减少的近1500个，其中80%为县和县级市。随着城镇化的推进，村庄数量减少且“空心化”问题凸显，结合历年《中国城乡建设统计年鉴》，2007—2020年全国行政村数量由57.2万个减少到49.3万个，这期间平均每年减少约6000个。另据农业农村部抽样调查数据显示，2019年我国农村宅基地闲置率为18.1%。相关研究预计乡村常住人口将从2021年的4.98亿人减少到2035年的3.74亿人，2050年减少到2.73亿人。要避免过度追求城镇规模扩张和以资源承载为代价的发展方式，防止城镇化进程中出现大量乡村衰败的情况，必须发挥好县域的载体功能，主动承接人口、产业和公共服务资源，对于人口流失严重的县要有序引导，促进人口向邻近的经济发展优势区转移。

（三）县域产业支撑能力不足

 

不少地区经济发展长期局限于传统产业领域，尚未形成优势或特色产业集群，对于城乡劳动力资源的集聚能力不足，不利于打通城乡人才、资金、土地等要素双向流动通道。结合历年《中国统计年鉴》和《中国县域统计年鉴》计算，2016年至2021年间，我国县域规上工业企业数量从2016年的198256家增长至2021年的203465家，年均仅增长1048家，这期间其数量占全国比重由52.4%下降至46.1%。我国百强县、千亿县绝大多数集中在东部地区，不同地区间的县域发展存在明显差距，2021年仅工业百强县创造的地区生产总值就占全国县（含县级市）的26.27%。多数县产业发展仍高度依赖化工、能源等传统部门，主导产业仍以劳动密集型和资源密集型为主，工业企业规模整体偏小，高附加值产业落地难。一些脱贫地区产业还存在“小散弱”特征，产业链条不够健全，品牌化程度不高，联农带农效果有限。

 

（四）城乡基本公共服务供给不均衡

 

统筹新型城镇化和乡村全面振兴，致力于破除城乡二元结构，需要优先围绕重点民生领域和社会公益事业，全面缩小城乡教育医疗养老等基本公共服务差距。根据《中国统计年鉴2024》，2023年城乡每千人执业（助理）医师数之比为1.51:1，城乡每千人医疗卫生机构床位数之比为1.23:1。同年，城镇职工基本养老保险基金支出63756.6亿元，而城乡居民社会养老保险①基金支出仅为4612.9亿元。虽然很多大中城市以县域为重点率先放开了户籍限制，但依然在住房、学历、工作年限等方面设置系列落户条件。户籍人口与外来常住人口、城市人口与农村人口在享有基本公共服务上存在差异，不同地区间医疗、养老等社会保障体系还有待统筹完善。各地在统筹城乡居民基本公共服务过程中，还面临较大的公共服务供给成本压力，提升基本公共服务供给质量和均等化水平的任务艰巨。

 

四、加快县域城乡融合发展的思路与举措

 

“十五五”时期加快县域城乡融合发展，应树立城乡融合的矛盾观、发展观和系统观，将“功能—要素—产业—服务”四维框架嵌入“县—乡（镇）—村”体系中（见图2），以功能互补、要素流动、产业升级和服务共享之间的相互贯通为着力点，构建推进载体层、核心内容层、关键动力层和基础保障层之间有机衔接的战略架构，深化关键领域的具体举措，进而全面支持县乡（镇）村三级联动，加快县域率先构建新型城乡关系，统筹新型城镇化和乡村全面振兴，推动形成高水平城乡融合发展新格局。

 

 

（一）基本思路

 

1.围绕优化城乡发展功能定位进行重点突破。以县域为载体推进城乡融合发展，要尊重城乡空间发展规律，统筹考虑不同地区人口、资源、产业、生态等方面的承载能力，做到分类有序推进。各县城在功能定位上存在差异，要对城市郊区县、专业功能县、生态保护县、人口流失县等进行区分，着眼于打造区域内部互补协调的发展格局，让城镇体系中不同单元的功能得到充分体现，推动县乡村在空间上的合理分工，避免城乡对立化和一致化。

 

2.围绕建立要素双向流动的有效机制进行重点突破。在县域层面率先打破制度壁垒，强化要素保障和优化配置，畅通城乡经济大循环，激活高质量发展动能。充分考虑资源环境承载能力，探索破除土地、人才、技术、资金、数据等要素双向流通的体制机制障碍，有序稳步推动要素市场化改革。深化农村土地制度改革，加快农业转移人口就近就业和融入县城。完善要素市场的硬件和软件设施，创新促进要素流通和利用的配套扶持政策。

 

3.围绕推动县域产业升级进行重点突破。把产业振兴理念充分融入到县域经济发展中，立足资源禀赋来找准产业发展方向，推动错位发展。打造工农互促的特色产业集群，引领产业转型升级，将更多小农户融入县域特色产业链条中。处理好培育县域富民产业和壮大村级集体经济的关系，通过深入推进农村改革，创新集体经济发展模式，优先发展有助于带动农民就近就业的项目，拓宽农民增收致富渠道。

 

4.围绕促进城乡基本公共服务均等化进行重点突破。加快城乡基本公共服务均等化是增进民生福祉和实现共同富裕的重要手段。发挥好县域在资源整合和服务城乡中的特殊作用，统筹教育、医疗、养老等基本公共服务资源，针对城市非户籍常住人口、农村老龄人口、低收入人口等特殊群体，促进基本公共服务的精准高效供给。推动基础设施和基本公共服务向农村延伸覆盖，通过服务资源下沉来补齐城乡融合发展中的突出短板，保障乡村全面振兴的扎实推进。

 

（二）主要举措

 

1.充分发挥规划引导作用，优化空间布局、促进协同发展。打造层次有序的城镇体系，强化城镇体系中各级单元的协同发展能力，实现县城与城市群、中心城市、都市圈、小城镇、乡村之间的分工协作和功能互补。在省级层面尽快推动县级国土空间总体规划全覆盖，强化市县国土空间总体规划统筹引领。发挥好县城的空间节点作用，把县城作为推进城镇化建设和农业转移人口就近城镇化的重要载体，实现县城与大中小城市之间的有机衔接，引导有条件的县发展成为大城市卫星县城、专业功能县城、生态文明县城，严格防止县城无序扩张和大拆大建。在保障规划期内县域村庄用地规模前提下，持续优化乡村空间布局，制定标准合理确定各县（市、区）乡村新增建设用地规模。 

 

加强规划实施指导和监督管理，县政府部门要切实履行规划管理主体责任，落实国土空间总体规划要求，统筹考虑自然资源、产业集群、城市设施、公共服务、基层治理等内容，加快形成编制层级清晰、领域完整、类型齐全的专项规划体系。分阶段明确近期和中长期县域城乡建设、土地整治、生态修复等重点领域的行动计划和重点项目。自然资源等主管部门要定期对国土空间规划中各类约束性指标的落实情况进行监督检查，对规划实施效果进行分析评价。完善各级国土空间规划监督信息系统，积极推进国土空间数据共享，提高对空间治理问题的精准识别能力，切实发挥规划的指导和约束作用。

 

2.深化要素市场化配置改革，积极稳妥推进农业转移人口市民化。健全有利于城乡要素双向流动和平等交换的体制机制，深化农地“三权分置”改革，探索农民房屋使用权、宅基地资格权在县域范围内实现退出和权益保障的有效形式。在县域层面率先试点，以推进农村产权流转交易为突破口，加快构建城乡统一的建设用地市场。加强土地开发利用，盘活乡村存量土地和低效用地，保障重大项目建设。有条件的地区可探索在县域层面打造国有资本运营平台，联合各级投融资主体和市场主体，创新资产运营模式，提高地方国有资产和乡村资产的运营效率，引导各类资本投向县域发展和乡村建设的重点领域，有序引导人才、资本、技术、数据等要素在县域集聚和流动，驱动创新要素与实体经济的有效融合。

 

建立健全农业转移人口市民化长效机制。全面落实取消县城落户限制政策，确保新落户人口与县城居民享有同等公共服务，对于存量未落户人口，完善落户条件和落户标准，率先推进县域常住人口基本公共服务全覆盖。逐步实现省级及以下财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩，维护进城农民合法的土地权益，健全农业转移人口的土地权益实现机制和配套政策，聚焦基础设施和公共服务等改善民生的重点领域，推动公共资源配置与常住人口规模基本匹配，做好提高县城人口吸纳与基本公共服务供给的政策协同。以吸纳农业转移人口较多的县城为重点，发挥县域单元拉动本地就业和支持返乡创业的纽带作用，积极探索壮大中等收入群体规模的有效路径。

 

3.强化县域产业培育动能，持续释放农村内生发展活力。积极发展和壮大县域富民产业，加大对地区主导产业和龙头企业的扶持，引导新经济新业态和特色产业的集聚发展，推进产业载体的数字化转型，提升产业整合能力和协同配套能力。探索以县域为单元打造区域性、复合型、立体式现代农业综合体，大力发展农资供应、农机作业、农产品营销、农技推广等农业生产性服务业，形成有竞争力的农业优势产业集群，积极培育“县域特色产业集群+农业园区”的发展模式，推动一二三产业融合发展，鼓励产业用地向园区和基地集中，让产业充分串联镇村等节点。率先在有条件的地区建设一批农业高质量发展先行县和特色农业强县，推进强县、兴村和富民相结合，大力培育县域富民产业与益贫性产业，打造一批本地就业和返乡创业平台。

 

围绕释放农村集体经济发展潜力，以县为抓手继续深入推进农村改革试验试点工作，发挥好市县在涉农资源管理和资金统筹等方面的平台作用，探索通过联村共建、合作共营等壮大农村集体经济的创新模式，构建以“乡村联合体+集体经济+企业+项目+农户”为基本框架的村庄联合发展机制，推动村庄联合发展项目与一二三产业发展紧密结合，吸纳农户通过土地、资金、劳动力等多种方式入股集体经济项目。合理控制农业投资规模和村级债务风险，做好对经营亏损项目的账务清算，确保农村集体利益不受损害。

 

4.聚焦民生重点领域，促进城乡基础设施和公共服务均等化。加快县域范围内城乡基础设施互联互通，重点围绕交通、水利、能源、网络、物流等领域实施专项行动，满足区域性公共基础设施的底线标准和要求。明确乡村基本具备现代生活条件的目标和任务，结合不同类型乡村的人口变化趋势，探索农村公共基础设施共建共治共享的有效路径，妥善处理农村地区基础设施管护与提升改造任务。鼓励具备区位优势的城郊乡村及人口集聚度高的中心镇区，以县域为单元推进城乡基础设施一体化，推动生活污水和垃圾处理系统向农村地区覆盖。加快新型基础设施向农村延伸，加强政府引导，推动市场主体和社会组织多方参与，建设推广一批符合农民需求和显著改善生产生活条件的数字化项目，加强项目论证和评估工作。

 

积极探索城乡基本公共服务优质均衡的差异化实现形式。聚焦就业、教育、医疗、养老、社保、住房等方面，以县为单元进行政策统筹，将基本公共服务均等化作为农业转移人口市民化的重要考核指标。在县域层面对行政、市场、公益、教育等各方资源进行整合，结合实际需求建设一批县域医疗卫生共同体、城乡教育联合体、养老服务联合体等来保障基本公共服务供给。鼓励各地借助多元数字技术手段，开发普惠性、适老性、互助性的公共服务产品，确保基本公共服务供给的可及性和有效性。着力提高县域治理现代化水平，健全县镇村三级紧密衔接的治理体系和公共服务网络，推进跨部门信息共享与协同处置机制，示范推广“一网通”“一码通”等经验做法，强化针对居民诉求的快速应答和解决能力。

 

（参考文献略）

作者：崔凯，中国社会科学院农村发展研究所

来源 | 《经济学家》2025年第7期