为实现2030年消除全球贫困的可持续发展目标，需要回答两个问题：欠发达国家应采取何种减贫战略？国际援助方如何改善其对欠发达国家的援助与合作？本文通过理论梳理发现，已有减贫理论对国家自主权以及国家积极角色体现不足，援助理论不仅分歧巨大而且忽视了对受援国减贫战略的嵌入。本文通过对中国减贫经验的再归纳得出理论启示，进而对上述两个待解决的问题进行了回答。一方面，拓展“三支柱”战略，明确积极政府角色定位，建立面向消除贫困目标的“四支柱”战略；另一方面，尊重受援国主体地位，将外部援助有机嵌入受援国自主发展之中，建立嵌入式援助战略。本文结论是，重视中国减贫经验，尊重欠发达国家发展自主性和发挥积极政府角色，按照“四支柱”战略思路建设国家体制和培育国家减贫能力，按照嵌入式援助思路优化减贫国际合作机制。

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联合国2030年可持续发展议程将“在全世界消除一切形式的贫困”作为17项可持续发展目标之首，但这一目标的实现兼具时间紧迫性和任务艰巨性。全球贫困治理不仅需要欠发达国家采取有效的减贫战略，还需要国际社会为欠发达国家营造有利的国际环境和提供更有效的外部援助。

一、减贫理论与援助理论的研究进展与缺陷

消除绝对贫困是反贫困理论的重大命题。受限于发达—欠发达“两分法”的思维定式，很多关于消除贫困的理论围绕国际援助展开，忽视欠发达国家的主体性，认为外生性援助可以脱离受援国经济增长而发挥作用，其结果是无法从各国实践中得到广泛验证。世界银行从几十个国家减贫的成功经验中总结出“三支柱”战略，但是该理论仅在少数国家适用，原因在于其将增长视为给定的自动条件。进一步说，已有理论多数来自于发达国家和国际组织，内含的一个共同假设是有限政府，未能提出欠发达国家政府需要更加积极地发挥作用这个关键要素，这应是已有理论根本缺陷之所在。

二、中国减贫经验及其理论启示

中国消除绝对贫困的成就举世瞩目，其理论意义亦不可忽视。在减贫进程中，中国始终坚持推动持续性和包容性的经济增长、由国家承担反贫困主体责任和消除贫困最终责任、提高贫困地区和贫困人口的自我发展能力、健全社会保障的脱贫支撑作用、积极主动接受国际发展援助。从减贫战略和国际合作角度看，中国减贫经验有如下启示：一是欠发达国家消除贫困，首先要建立切实可行的经济增长战略，换句话说，增长战略与减贫战略应当是一体的，经济增长与减贫应同步推进；二是由于市场不健全，经济增长和减贫难以自发实现，政府必须发挥积极作用而不是仅扮演有限政府角色；三是国际减贫援助无论来源及规模大小都应“以我为主”，纳入本国自主的反贫困规划和项目。

然而，国际上一些减贫任务重的欠发达国家和地区不仅经济增长难以起步，而且政府羸弱、对国际援助依赖性强。基于中国的减贫经验和启示，促进消除全球贫困一方面要完善国家经济增长和减贫战略，发挥积极政府角色；另一方面要完善国际减贫援助战略，重塑国际减贫合作机制。

三、完善减贫战略：从“三支柱”到“四支柱”

世界银行提出的劳动密集型经济增长、人力资本投资、社会保障“三支柱”减贫战略在一些国家产生了良好的增长和减贫效应，但还有不少欠发达国家经济增长迟迟不能启动，贫富差距过大，贫困发生率居高不下。看似具有普适性的“三支柱”战略并非真的普遍适用。“三支柱”战略过多地依赖于市场经济的自发性，其背后的政府角色是有限政府，只有少数欠发达国家具备类似条件，在多数欠发达国家难免“水土不服”。参考中国的发展和减贫经验，政府应在经济发展和减贫中发挥更加积极作用。当政府不仅致力于促进经济增长，而且直接采取反贫困行动时，其内涵已经超出了“三支柱”战略范畴，成为第四支柱，从而将“三支柱”拓展为“四支柱”。

将欠发达国家政府角色定位为积极政府，在经济发展和减贫中发挥更加积极的作用，以此作为减贫“第四个支柱”。首先，政府要在促进经济增长中发挥积极作用，通过对外开放、投资于局部地区和产业的软硬件基础设施建设，以及开展适当的国际经贸合作和援助，发挥本国的劳动力和自然资源比较优势，融入国际国内产业分工格局。其次，政府应当针对贫困地区和贫困人口实施专项反贫困行动，包括建立扶贫工作系统、筹集资源、制定规划、实施专门的反贫困项目和反贫困政策、帮助贫困地区和贫困人群发展生产等。

通过引入“第四支柱”，原来“三支柱”战略的缺陷有望得到克服。从局部市场建设起步的非均衡经济发展战略使可持续、包容性经济增长有望成为现实，不再只是预设的外生条件。专项反贫困行动可以将发展生产形式的扶贫项目输送至贫困地区和贫困家庭，克服涓滴效应扩散程度有限的问题。专项反贫困行动遵循因地制宜、因人因户制宜原则，适应欠发达国家贫困异质性的现实。

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四、完善援助战略：从外生性援助到嵌入式援助

在“四支柱”战略中，国际发展合作、减贫援助等外部因素的角色依然是缺失的。这在当代国际格局中并非事实，无论援助方还是受援方都期待在国际援助中找到更有效的角色定位。欠发达国家需要通过国际发展合作获得知识、资源、投资的支持，但是绝不能形成对外资和援助的依赖，而是要基于战略自主性和国家治理自主性，将外部资源嵌入国家经济发展和社会治理过程，由国家调控外部资源而不是被其控制。因此，为提升外部援助的有效性，欠发达国家应该形成一个不被寻租集团所操控的成熟官僚体制，掌控国家发展的自主权。在此基础上，将包含外部资源和知识的国际援助转化为本国实际发展资源，将援助项目有机嵌入自主发展和减贫战略中。

嵌入式援助在欠发达国家的减贫战略中可以发挥如下作用。第一，帮助欠发达国家将一般性以及个体化的扶贫知识和经验加以内化并生成本土化知识。第二，填补扶贫资源缺口。有些扶贫措施所需的资源在扶贫初期是地方政府所不能提供、无力提供甚至并不了解的，这些资源可以通过国际援助，与知识和经验共同引进和采用。第三，以智力引进促进能力建设。欠发达国家需要形成自己的贫困治理能力，包括体制机制、工作队伍、工作程序等。能力提升是一个缓慢过程，国际援助能够适当加快这个过程。

五、启示性结论

从以受援国为中心的嵌入式援助视角看，当前的减贫国际合作机制存在很大的优化空间。首先，整合和优化国际减贫合作力量。当前，西方发达国家的对外减贫援助有弱化趋势，中国逆势增强但还有不足。鉴于国际减贫任务的艰巨性，建议在国家国际发展合作署增设减贫合作司，赋予其统筹管理对外减贫与发展合作职能并增强其力量。完善中国与国际组织和各地区的多边合作、与国际组织和欠发达国家的三方合作以及与欠发达国家的双边合作等多层次国际减贫合作框架。其次，共同管控风险问题。中国要客观评估“援助—贸易—投资”三者结合模式的效果和存在问题，主动与欠发达国家加强合作，进一步提升投资收益，加强产业和技术扩散，实现债务可持续，加强自然资源开发利用，从而提升就业和减贫效果。最后，丰富多层次国际减贫公共品。在全球治理层面，整合中国和其他国家经验，与世界银行等国际组织合作，打造更具包容性的全球减贫公共知识产品。在合作机制层面，借鉴中国的东西部协作经验，主动适应欠发达国家自主性的贫困治理机制和嵌入式援助运用机制。在合作行动层面，增强“一带一路”项目在当地的适应性和嵌入性，加大整村推进、区域治理、产业培育、易地扶贫搬迁等有效经验在各国的试验、示范和推广力度。

檀学文、欧阳鑫：《消除全球贫困的理论缺陷与中国经验》，《国际经济合作》2024年第6期，53—63页。公众号刊载为缩减版，注释从略，如需全文，请前往知网下载。

来源： 国际经济合作杂志社