农村集体产权制度改革以来，发展集体经济取得显著成效的同时，也存在很大的改进空间，严重阻碍了集体经济高质量发展和集体经济结构的转型升级。当前，无论是经营型集体经济还是服务型集体经济，不同的发展路径都面临一些有待解决的问题，亟需精准施策加以化解。

（一）集体经济发展面临的普遍性问题

一是集体经济组织的法律地位制约了其有效参与市场竞争的可能。《民法典》将集体经济组织归入特别法人类别，而《市场主体登记管理条例》并未赋予集体经济组织市场主体地位。在实践中，集体经济组织大多依照部门规范性文件在县级农业农村部门完成登记赋码，这影响了其市场交易能力和参与市场竞争的能力（陆雷、赵黎，2021）。在课题组的实地调研中，一些集体经济组织负责人反映了他们在集体资产管理、信贷担保与风险防范上遭遇的困惑。少数案例村庄通过出资设立或参与设立村办企业、农民专业合作社等市场主体或对股份经济合作社进行公司化改造，但大多数集体经济组织尚不具备这种变通能力。

二是集体经济组织治理机制未能实现其预期目标。多数地区借鉴现代企业法人治理结构，积极构建集体经济组织治理架构。但从实践效果看，改制后的集体经济组织与不同性质的村级组织权能关系仍然不清晰，管理和运行方式并未发生实质性变化。此外，集体经济组织成员参与治理意愿不高，获得感不强，集体经济发展缺乏内生动力。“政经合一”的村社组织结构影响了集体经济组织经营、管理和决策的合理性与有效性。在集体经济组织与其他村级组织职能交织的情况下，集体经济组织的经营管理和组织、人事权往往由村集体一把手行使。村干部在集体资产经营和处置上权力过大、随意性强的现象十分普遍，容易形成“小官巨贪”和“干部经济”，利用权力寻租、腐败等个案时有发生（褚红丽、魏建，2019）。此外，农村集体资产管理中存在管理者“偷懒”“越位”等现象，容易引发农村集体资产流失及低效利用等问题（张浩等，2021）。

三是集体经济组织缺乏有效的人力资源供给，集体经营性资产持续盈利能力和投资能力有限。由于缺少技术人员和专业知识，村集体获得政府支农资金和支农项目后，大多将项目转包，通过收取手续费、管理费或分成的形式取得收益，这有悖于开发集体经济项目的初衷。集体经济组织带头人市场竞争意识与风险承受能力有限，参与股份合作制改造的积极性不高。课题组的调研表明，一些地区虽然按照上级部署完成了集体产权制度改革任务，但很少开展生产经营活动，或多以“物业经济型”“委托经营型”的方式开展经营或提供服务。近年来，虽然集体经济投资收益产生的收入增速较快，但由于起点低，2020年仅为258.0亿元。由于缺少专业经营人才支撑，集体经营性资产持续盈利能力和投资能力非常有限（魏后凯等，2022）。此外，一些集体经济组织存在盲目投资的现象。

（二）发展经营型集体经济面临的困境

一是经营性资产占比不高，经营模式主要以物业租赁为主。尽管各地探索出多样化的集体经济发展业态，但村集体经营收益不构成村集体经济组织主要收益来源。2020年，村集体经营收益只占本年收益的44.0%，占当年可分配收益的26.9%。集体经济更多依赖政府奖补等财政支持和转移支付，大多以物业租赁为主。这种物业租赁经济在本质上是一种外延式发展模式，它主要依赖于大量外来资本的持续注入。“物业经济型”集体经济发展模式尚未成为长期稳定的经营收入来源。

二是缺乏优质经营项目，可持续发展面临挑战。目前，村集体经营收益在村域之间分布极不均衡。根据课题组的初步测算，虽然村集体经营收益超过100万元以上的村只占汇总村数的4%，但其经营收益却占全部汇总村集体经营收益总额的四成以上，村均超过170万元，约为汇总村平均经营收益规模的10倍（陆雷、赵黎，2022）。这些情况表明，当前少数依托经营型集体经济发展模式的强村贡献了全国村集体经营收益的很大比例，大多数地区缺乏优质经营项目，集体经济“统”的部分的创收增长空间有限，且收入占比逐步下降，从2016年的33.3%下降到2020年的30.2%。在一些集体经济发展基础较好的地区，受到规划、土地利用等方面的制约，在新项目难引进的同时，发展集体经济还面临已有项目难以维持的问题（孔祥智、高强，2017）。

三是混合所有制改革进展缓慢，很多地区的股份合作制改革流于形式。一些集体经济组织以分家底的方式改制，影响了改制后集体经济组织的持续经营能力。由于兑现比例过高，导致分红时资金不足，甚至集体经济组织有时不惜举债分红，以致收不抵支，债务高企现象时有发生（国务院发展研究中心农村经济研究部，2015）。村集体分红压力大，制约了集体经济的发展后劲，也弱化了村庄公共物品供给和基层治理能力（桂华，2019）。

（三）发展服务型集体经济面临的困境

一是服务型集体经济的发展受到地理区位、资源禀赋等要素条件的限制。虽然集体经济组织以服务成员为宗旨，但其地域性及其成员的封闭性不利于股权的社会化和资本化，难以实现资本重组和资源优化配置，也与现代企业开放性成长和城乡融合发展的要求相矛盾。

二是村社合一发展集体经济的模式大多由自上而下推动形成，农民自主选择空间有限。高度依赖于政策资源扶持的集体经济发展实践一旦忽视产业环境、资源禀赋等因素，就容易催生出大量“空壳社”和“僵尸社”（于福波、张应良，2021），由此还会产生大量的债务问题。这既会增加政府和农民负担，又会对农村基层治理秩序形成冲击。此外，在强化财政投入聚力增效的同时，各地大多将扶持发展集体经济项目资金向示范村、典型村倾斜，这容易导致当地片区内形成村庄分化。村集体经济发展分化是村庄分化的基本表现形式，这不利于构建健康稳定的乡村善治新格局，也影响到农民农村共同富裕的实现。

三是服务型集体经济倾向于重服务功能而轻发展功能。一些集体经济组织通过引入市场主体或者承接政府公益性服务项目，形成“以集体政治调控为基础、以市场主体的服务供给为载体”的集体经营模式（杜鹏，2021）。这一类服务型集体经济的经营逻辑是服务有效供给，而不是集体经济的发展壮大。此外，一些地区“委托经营型”集体经济在运作经营中，村集体面临被新型农业经营主体或其他外来主体俘获的风险（崔红志，2017），而再发包导致的高地租率也使得真正专心务农的农业投资者和经营主体难以持续规划并长期投资（党国英，2017），这不利于农业经营的有序发展。

赵黎，中国社会科学院农村发展研究所副研究员，中国社会科学院大学应用经济学院副教授、硕士生导师

摘自《农村金融研究》文章《新型农村集体经济高质量发展：内涵特征、现实困境与应对策略》