改革开放以来城乡关系调整经验和教训并存。特别是这些宝贵的经验为未来处理城乡关系提供了重要的借鉴，需要充分吸收并继续坚持。

第一，不断向农民赋权。改革开放前，逐步建立城乡二元分割体制的过程实质上就是不断剥夺农民权利的过程，随着农民权利的丧失，其生产和创新的活力也一并被扼杀了，农业农村发展陷入停滞是必然的结果。改革开放以后，随着不断向农民赋权，农民的生产积极性和创新潜力再次得到释放，通过不断改善自身以及农业农村的状况，推动城乡关系向前发展。改革之初，家庭联产承包责任制通过赋予农民自主经营土地的权利，迅速解决了农民自身的温饱和收入增长问题，显著缩小了城乡收入差距。20世纪80年代中期，取消统购统销和发展乡镇工业通过赋予农民自由选择职业的权利，不但扩大了农民的非农就业机会使城乡差距缩小的趋势得以延续，而且培育出竞争性的农产品市场，并削弱了城乡二元经济结构。20世纪90年代，允许农民进城通过赋予农民自由迁移的权利，推动了城镇化率的快速提升，并最终发育出一个统一的劳动力市场。未来政府还需要继续向农民赋权，继续激发农民的积极性，使他们在不断改善自身境遇的同时，推动社会经济发展。

第二，坚持改革的渐进性。考察城乡关系演进的过程，可以发现，新的政策或改革都是以渐进的方式出现的，而且表现出非常好的效果。历史的经验教训表明，脱离现实盲目冒进式改革不但不会加快改革的进程反而会导致改革进程的停滞乃至倒退。

第三，坚持市场化改革取向。始终坚持市场化改革取向，不断提高市场配置资源的作用，是中国改革成功的核心经验之一。要高度重视市场在破解城乡二元结构、实现城乡融合发展中的作用。建立统一农产品市场、乡镇企业异军突起、允许劳动力自由流动等，这些在促进城乡关系良性发展中发挥关键性作用的改革，本质上就是在不断发挥市场机制的作用。时至今日，市场化取向的改革依然不够，在未来的发展中还要不断地强化。

第四，坚持尊重基层创新和转换思想观念相结合。城乡关系调整的过程实质上就是基层创新和决策层观念转变相互配合、相互作用的结果。因此，在顶层设计的作用日益受到重视的情况下，更多实际问题的解决还是要依赖这些来自基层的创新。与此同时，还必须要摒弃各种陈腐的观念和教条的思想方式，以务实的态度，不断解放思想，寻求促进城乡关系发展的新思路和新方案。

第五，给改革和改革者留出足够的空间。只有容许改革，容许改革失败，才能为改革者创造良好的环境，才能真正探索出有价值的改革方案。时至今日，需要改革的领域和内容已经大大缩小，而且改革还要在法治的框架下进行，这都为改革和改革者提出了新的要求，但是这不能成为阻止改革、约束改革者的理由，必须强调，在未来健全城乡关系发展的过程中要留给改革和改革者足够的空间。

虽然中国城乡融合发展的体制已经初见雏形，成效也逐步显现，但是城乡关系发展中还有诸多尚未破解的问题，同时也产生了很多新的问题，只有在未来的发展中将其逐一破解，才能推动城乡关系不断走向融合。

第一，户籍制度改革亟待深化。除特大城市以外，中国其他城市已经全部采取了城乡统一的户籍制度，也就是说，户籍制度限制人口流动的功能被极大削弱。但是，作为城乡二元体制的支柱之一，户籍制度除了限制人口流动之外，还被附着诸多的利益，城乡居民在面对养老、就业、医疗、子女就学、以及购房、购车等问题时依然难以避开户籍的划分。虽然经过近些年的改革，户籍上附着的城乡利益差异有所削弱，甚至有些已经消除，但是剥离的范围和程度依然不够。姑且不谈作为中华人民共和国公民应该享受同等的权利，即使与中国社会经济发展的现状相比，显然是非常滞后的。户籍制度对于进一步促进劳动力流动、提高人口城镇化率的阻碍作用日益凸显，因此，在推进城乡融合发展中加快户籍制度改革首当其冲。

第二，城乡二元经济结构相当尖锐。根据国际经验，发展中国家的城乡二元对比系数一般为0.31～0.45，发达国家则能达到0.52～0. 86。截至2016年，中国的城乡二元对比系数仅为0.25。更为严峻的是，中国城乡二元经济结构扭转速度相当缓慢，部分地区还呈现恶化的趋势。

第三，城乡要素合理配置的机制尚未建立。时至今日，中国农村产品市场发育程度已经处于较高水平，但是要素市场的改革明显滞后。长期的城乡二元格局，导致资金、土地、人才等要素配置在城乡之间严重不均衡；并且农村优质资源向城市单方向集中的趋势没有发生逆转。现阶段，城乡要素配置不合理主要体现为城乡资金和土地配置失衡。1978～2012年期间，通过工农产品价格剪刀差、税收和储蓄等渠道，城市从农村抽取的资金达26万亿元以上，远远超过改革开放前的规模。从深层次来讲，农村资金的单向流动与土地制度改革滞后密切相关，土地作为农民最大的一笔资源，由于政策限制不能在城乡居民之间进行交易，一方面阻碍了城市资金进入农村的主要通道，另一方面也无法通过“资源变资产”使农民从中获益。

第四，城乡基本公共服务差距较大。

第五，乡村衰退日益加剧。乡村建设依然落后于城镇建设的发展速度，乡村与城镇之间鸿沟继续扩大。无论是村庄布局、基础设施、生态环境等硬环境，还是乡村文化保护和传承、村庄治理等软环境，乡村在这些方面均存在相当大的改善空间，而且在部分地区表现得尤为尖锐。面对城乡之间的巨大差距，农村劳动力特别是高素质人才持续外流的趋势难以改变，村庄“空心化”现象日益加剧，部分村庄不断走向衰退。

基于中国城乡关系的现状和存在的主要问题，并结合社会主义现代化强国的奋斗目标，建议从以下几个方面着手调整城乡关系。

1. 深化户籍制度改革提高城镇化率，夯实城乡融合发展基础。关键是要进行全面的户籍制度改革，促进农业转移人口的市民化，不但要使已经进城的农业转移人口留下来，而且还要继续推动更多的农业劳动力转移出来。具体来说，一是要全面改革附着在户籍上的管理和福利制度体系，真正从制度设计上由二元走向一元；二是完善中央与地方的财政投入机制，提高中央政府的责任，努力缩小城市之间的公共福利差距，提高农民工在中小城市进城落户的意愿；三是调整城镇化路径，提高中小城市的比重，特别是要提升县城和重点镇的基础设施水平，加强县城和重点镇的市政设施和公共服务设施建设，实现农业转移人口就近城镇化。户籍制度的问题已经很清楚了，最关键的还是要看政府的决心，户籍制度改革所能释放的红利是巨大的，而阻碍改革的症结也是清楚的，就是城市中现有户籍制度的受益者不愿意分享城镇化的好处。在这种情况下，政府应该审时度势，以壮士断腕的决心，通过顶层设计彻底对现行的户籍制度进行改革，为城乡融合发展扫清制度障碍。

2. 优先推进城乡发展中需要一样化的内容，实现城乡融合发展重点突破。中国整体上已经具备了城乡融合发展的条件，但是很多地方政府却以反对“城乡一样化”的名义，反对或者延缓推进城乡融合发展，或者是降低城乡融合发展的标准，这需要引起足够的重视。要优先推进城乡融合发展中的城乡一样化问题，实现重点突破。一个需要优先突破的重点是城乡统一规划，真正在规划中给予农村与城市一样的地位，实现乡村与城市两个空间的平等发展。另一个需要优先突破的重点是城乡基本公共服务均等化。教育、医疗、社会保障和就业是保障个人基本生存、基本尊严和基本健康的社会条件。因此，未来推进城乡基本公共服务均等化的重点是实现标准的一致，将均等化落在实处。

3. 加快城乡要素市场一体化进程，攻克城乡融合发展的薄弱环节。加快城乡要素市场一体化的关键是要打通要素从城市向农村流动的障碍，首当其冲就是城乡土地制度。现行土地制度不但降低了城乡土地配置的效率，而且难以满足城市工商资本下乡的需求。首先，不断规范和压缩地方政府的土地收益，促使地方政府职能从扩张建设用地、追求土地财政收入等经营性职能向产权登记保护、规划管理、耕地保护、市场监管、社会保障等公共管理职能转变，为充分发挥市场在配置土地资源中的决定性作用创造条件。其次，在符合规划和土地用途管制的前提下，赋予农村建设用地与城市建设用地同等权利，允许集体经济组织和农民利用集体建设用地从事非农生产，同时享有出租、转让和抵押等权利。再次，在深化宅基地三权分置改革的基础上，扩大宅基地有偿退出的范围，并且逐步向外村和外来资本有序开放。

4. 推动乡村三产融合发展，建立城乡融合发展的产业基础。三产融合发展的目的在于提高农业农村的比较劳动生产率，实现城乡产业协调发展，从而消除城乡二元经济。所以，各地应该继续推动农业适度规模经营，同时需要注重发展农产品加工、休闲农业、乡村旅游、电商等新业态和新模式，推动一二三产业融合发展，以农业转型升级提高农村产业效率。

作者张海鹏，系中国社会科学院农村发展研究所副所长

来源：宏观经济智库