胡祎：县域经济视角下的“三农”问题

　“三农”问题的核心主要体现在三个方面：在农业方面，如何保证食物供给安全的问题；在农民方面，如何解决农业人口转移的问题；在农村方面，如何应对村庄兴衰的问题。上述三方面问题联系紧密，要单独解决都不复杂，但要统筹解决这三方面问题，则会面临“两难”甚至“多难”的局面，因此，解决中国的“三农”问题，必须要有立足于本国国情和发展阶段的系统性战略思维、统筹兼顾和与时俱进的政策体系，以及必要的内外部条件。

　　县域经济发展与破解“三农”问题之间存在紧密联系。“三农”问题根植于县域范围之中。广大农村地区主要位于县域范围之内，农业相关产业是绝大多数县域经济的重要组成部分，县城是大量农业转移人口城镇化的核心区域，可见，县域经济发展对于破解“三农”问题具有十分重要的现实意义。另一方面，解决“三农”问题的过程，也是为县域经济发展注能的过程。农业相关产业竞争力提升将为县域经济发展提供强大引擎，农业转移人口向县城集聚将为县域经济发展提供充足人力资本，农村发展兴旺将吸引更多城市居民到县域投资、创业和消费。可见，讨论县域经济发展，绕不开“三农”问题。

　　一、县域经济发展与食物供给安全之间的矛盾

　　随着农业生产过程中物资成本、土地成本和人工成本的不断上升，农业越发成为“不赚钱”的行业。然而，中国作为一个拥有十四亿多人口的大国，保障粮食和重要农产品稳定安全供给始终是国家发展的头等大事。市场目标和国家发展目标的不匹配，导致县域经济发展与保障国家食物供给安全之间存在一定的矛盾。在县域经济发展过程中，担当经济发展引擎的往往是在现代国民经济体系中占比较大的第二产业和第三产业，2023年中央“一号文件”也明确提出要赋予县城承接劳动密集型产业的职能，这使得县域内的各种资源，包括土地、资本、人才等统统流向这些投资收益率较高、投资回报期较短、投资风险较低的第二产业和第三产业，保障国家食物供给安全的农业则成为“受害者”，缺少发展资源。大量研究表明，县域经济发展水平往往与农业产值成反比，越是农业发达的县域，经济发展水平往往越低，可见，保护农业确实可能在一定程度上影响县域经济发展。

　　在土地利用方面，县域经济发展与农业产能保持也存在矛盾。出于保障国家粮食安全的战略需要，中国长期坚持落实最严格的耕地保护制度，坚持“藏粮于地”，对各个县域的土地利用制定总规划，严格控制建设用地面积。在这样的高压态势下，各个县域为了获得工业化、城镇化发展所需的建设用地，不得不采取“占补平衡”的办法——占多少耕地补多少耕地。“占补平衡”虽然在数量上保证了耕地不减少，但无法保证新补的耕地在质量上达到原有耕地的水平。尽管国家针对这一问题出台了一系列管理措施，要求“占优补优”，但在基层实践中，耕地质量下降的问题依然屡见不鲜，导致国家的农业生产能力下降，生态平衡也在一定程度上遭到破坏。在各地县域发展的实践中，确实也有部分县域执行了更加严格的“占补平衡”政策，同时采用加强高标准农田建设的方式，在一定程度上缓解了农业生产能力下降的问题，但随之而来的高成本也打击了各类主体在县域内投资的积极性，减缓了县域经济的发展速度。可见，要切实解决县域经济发展与农业生产能力保持中的土地矛盾，需要强大的财政能力作为支撑，但这对于本身财政能力偏弱的县级政府来说十分困难。

　　在人才和资本方面，县域经济发展与农业产能保持之间也存在类似矛盾。数据显示，2022年全国农民工数量为29562万人，大量农村青壮年劳动力都选择外出务工，或在县城、乡镇从事个体非农经营，使得中国农业从业人口整体年龄偏大。务农者逐渐老龄化，意味着中国在农业经营规模化和现代化方面存在更大困难，因为老年务农者往往体力精力较弱、知识文化水平偏低、接受新技术新理念较慢。研究显示，农业人口老龄化显著减缓了中国农业全要素生产率的增长，关键原因在于老龄化的农业劳动力对农业新技术接受偏慢，阻碍了农业生产效率的提高。可见，县域经济发展与农业产能保持之间存在人才上的竞争，县域经济发展水平越高，往往县域内第二产业和第三产业越发达，这些产业对县域内高素质劳动力的吸引力很强，当地农业发展容易陷入缺乏人才的困境。

　　在吸引投资方面，县域农业也长期处于相对弱势地位。相较于农业较大规模的资金需求和偏高的投资风险，投资者往往更愿意向县域内的第二产业和第三产业投资。即使在国家政策的引导下对农业投资，也更多地投入到与农业相关的第二产业和第三产业中，直接对农业生产环节的投资极少。在金融方面，由于中国的农业经营主体以“小农”为主，呈小、散、弱状态，且缺少抵押物，使得城市商业银行向农户放贷的动力很弱，在推动农业金融业务方面十分谨慎，这进一步导致农业发展的投资不足。

　　二、县域农业转移人口市民化的难题

　　在当前发展阶段，解决农民问题，核心就是解决农业人口转移的问题。发达国家的经验显示，随着一国经济发展水平的提高，第一产业增加值占GDP的比重和第一产业就业人员数量占全社会就业人员的比重会不断下降。数据显示，改革开放40多年来，中国的这两个比重持续下降，截至2022年，中国第一产业增加值占GDP的比重已下降至7.30%，第一产业就业人员数量占全社会就业人员的比重下降至24.08%。对比二者可以发现，增加值比重和就业人员比重的下降速度是不同步的，说明中国还有大量农村人口需要转移，这也是中国推进农业适度规模经营以及农业现代化发展的客观要求。

　　县城是承载农业转移人口生活和就业的主要区域，对于解决农业转移人口市民化问题具有重要意义。对大部分没有受过高等教育、从事体力劳动为主的农民工来说，在大城市定居压力太大，回到家乡所在县城定居则是一种更加理想的选择：一方面，县城的生活成本较低，对他们来说不会有太大的生存压力；另一方面，在县城可以享受到比农村更加优越的教育、医疗等公共资源。尤其是在国家重视县域经济发展的大环境下，县城的各类基础设施和公共服务越来越完善，对那些在城市打拼过、计划返乡定居的农民工形成了很大吸引力，县城越发成为大多数农业转移人口从农村向城市转移的合理选择。

　　从发展现实来看，由于部分县域财政紧张，无法为县域内的城镇居民提供较好的公共服务和社会保障，很多地方的农业转移人口定居县城的意愿比较低，县城并未充分发挥吸纳农业转移人口的功能。对于这部分农业转移人口来说，一方面，他们难以融入大城市的生活，由于户籍限制，他们无法享受到与市民同等的社会福利，生活幸福感很低；另一方面，他们又不愿再回到教育、医疗等公共资源较差，且缺乏就业机会的农村；同时，由于县城缺乏吸引力，他们也不愿意放弃在家乡农村拥有的农地、宅基地、集体经济成员身份等资源，最终成为在不同区域间漂泊的群体。对于县域发展来说，无法吸引这部分高素质劳动力在县城集聚，也是一种人力资源的损失。从县域经济发展的角度来看，解决农民问题，关键是要利用县城充分吸纳农业转移人口，使这部分高素质劳动力在县城集聚，成为县域经济发展提供充足的人力资源。

　　近年来，国家采取了大量措施，“三管齐下”，试图以县城为载体解决农业转移人口市民化问题。一是鼓励在城镇有稳定就业和住所的农民工举家到所在城镇落户；二是向虽未落户但已在城镇就业和居住一定年限且符合其他相应条件的农民工及家属发放城镇“居住证”，使他们能够享受到与城镇居民同等的基本公共服务和社会保障；三是明确不以退出土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民落户城镇的条件。实际上，在当前以及今后一段时期内，农业人口的市民化并不完全取决于农民的意愿，关键在于县城能否提供充分有吸引力的基本公共服务和社会保障，而这必然是一个长期工程。因此，在农业人口转移的问题上，应当有足够的历史耐心。

　　三、县域城乡融合发展的困境

　　县城是城市之尾、农村之首，是连接城乡的重要支点，也是工业与农业的交会处、城乡要素流动的联结点，在基层治理中有着举足轻重的作用。但是，这绝不意味着只要县城发展，而任由农村衰败。未来县域经济的发展，一定是城乡融合、协同互补的高质量发展。当前，除了东部地区少数农村地区依靠特色产业发展得比较好之外，中国大部分县域内的乡村都面临人口流失、产业衰败、空心化的问题，而造成这一问题的关键原因在于城乡融合发展水平不高，城乡之间要素流通不畅，存在一定的体制机制障碍，使得县域内城镇和农村发展“两张皮”，农村地区的发展远远落后于城镇地区。

　　首先是城乡土地市场未能盘活，致使城乡间的土地及土地带来的收益未得到合理配置。中国农村土地实行集体所有、按人分配使用权的制度，农民分配到的土地是他们最重要的生产资料，也是他们保障生计的有力屏障。但是，随着越来越多的农村人口向城市非农部门转移，这种土地制度逐渐成为农地进一步整合的阻碍，导致大量农地撂荒。尤其是在南方丘陵山区，农地分布呈现“小而散”的状态，更加深了农地规模化经营的困难。农村宅基地也存在类似问题。农民进城务工后，大量宅基地闲置，但因为宅基地无法入市，这些资源无法在城乡间充分流动，阻碍了农村发展和农民收入水平提高。在现有体制下，城乡土地征收所带来的收益也大部分被城市占有，农村能够分到的资源很少，这进一步导致了农村的衰败。

　　其次是资金要素在城乡间流通不畅。资金是乡村发展的关键要素，与城市相比，农村金融市场发育相对滞后，主要体现在乡镇及以下层级的金融机构无论是数量还是服务能力都严重不足，中小型地方金融机构风险控制能力弱，农户申请涉农贷款门槛高、抵押难，这些问题导致农村长期缺乏发展所需要的资本。不仅如此，本身缺乏资金的农村往往还成为资金的输出方，城市“抽血式”融资将一部分农村资金带走，农村经济发展资源被进一步削弱。同时，一些工商资本进入农村后，在资源和利益分配中占据了大量话语权，使得农民和集体经济组织被边缘化，农民的收入和付出严重不对等。更有一些资本在赚取政策红利后撤出农村，留下农民“收拾残局”，这又进一步加剧了农村资金的匮乏。

　　最后是城乡数字要素利用不对等。在当前数字化赋能传统产业，引导新一轮产业革命的大环境下，农村地区却没有享受到多少数字化带来的红利。尽管国家对农村基础设施建设，尤其是通信基础设施建设的投入力度很大，但农村地区互联网普及率与城市相比仍有很大差距，农村产业的信息化、数字化程度还很低，农民获得和使用信息资源的能力和条件还存在局限。尤其是在农村青壮年劳动力大量外出的情况下，逐渐老龄化的农村人口对信息资源的获取渠道越发不了解，对信息资源的甄别的应用能力严重不足，他们很难真正利用上有效的信息资源为自身谋发展。