「作者简介」
杨云彦，中南财经政法大学人口与区域研究所教授
王桂新，复旦大学人口研究所教授
段成荣，中国人民大学人口与发展研究中心教授
桂世勋，华东师范大学中国现代城市研究中心、人口研究所教授
李若建，中山大学人口研究所教授
刘传江，武汉大学经济发展研究中心暨人口·资源·环境经济研究中心教授
《人口研究》编辑部（特邀主持人：朱宇）
背景
城市人口相对于乡村人口，农业人口相对非农业人口的二元划分，是我们长期以来习以为常的人口分类。然而，改革开放以来，中国社会一个迅速崛起的新型群体——农民工的出现，使这种划分面临着挑战。据国家统计局农调总队的抽样调查（注：阳俊雄：去年我国农村外出务工劳动力1.1亿人，中国信息报，
劳动力市场的分割和整合与农民工在城市的就业
杨云彦（中南财经政法大学人口与区域研究所教授）
我国人口流动的主体是经济活动型，以各类城镇为主要目的地，这支庞大的就业大军在推动城市建设和发展中发挥着越来越重要的作用，在若干领域甚至起着决定性的作用。随着城市劳动力市场中外来劳动力（对城市而言，外来劳动力或外来人口其主体是农民工。但是，由于以往人口统计数据中一般都以非本市户口的流入人口作为一个完整的统计对象，所以，本次论坛中为了借用必要的数据，也使用外来劳动力或外来人口的说法。——编者）规模的不断扩大，以及户籍制度改革等重大政策变化，外来劳动力的就业形式、角色、作用等都正在发生较大变化，这些新的趋势和变化，正在从多个角度影响着城市劳动力市场的发育及社会转型。
城镇外来人口的重要结构特征是成年化及高度的就业倾向。外来人口的年龄高度集中在15～29岁年龄段上；各年龄段的在业率也相当之高，反映出就业主导型流动的典型特征。这种高劳动参与率的状况相当稳定。根据全国1999年人口变动抽样调查的资料，当年从农村流向城镇的人口的劳动参与率达到76.0％，大大高于城镇常住人口63.6％的水平，这种外来人口劳动参与率高于本地人口的状况，并没有受年龄结构的影响，从各年龄段上看，情况基本如此，特别在年轻人群中的差异尤其明显。
与高度就业倾向形成强烈反差的是外来劳动力的边缘化生存状况。在公众形象中，外来人口常常与很多负面的社会问题联系起来，诸如“超生游击队”，“流动犯罪”，抢争城里人饭碗等等。而他们的生存状况，也引起越来越多的关注。
改革开放早期由农村流入城市的劳动力，在很大程度上是作为城市劳动力的补充力量而出现的。1980年代以来，我国的高速经济增长，产生了大量的劳动力需求，造成城镇劳动力的短缺、特别是结构性的短缺，如一些工作条件较差，体力重的建筑、环卫等工种，吸收了大量农村劳动力。同时，城镇第三产业的发展以及就业渠道的多样性为外来人口的加入创造了条件。国家为了搞活流通，改革了流通体制，充分发挥了社会各方面办流通的力量，商业得到大发展，此外与居民生活密切相关的居民服务业发展也很迅速。经营方式灵活，吸收就业多的多种经济成分，特别是私营企业、个体户、以及自我就业增长迅速，成为农村人口流入城镇所从事的重要行业。此外，在城镇产业升级过程中，一些国营的传统产业为了增加竞争力，扩大了从农村招收劳动力的规模。一些劳动密集型的行业如纺织业等，都有大量的外来劳动力工作在最艰苦的第一线。这些外来劳动力吃苦耐劳、服从调配，工资低廉，而且企业无须承担其住房、退休以及婚育、子女入托、上学等众多的福利和保障，因此对外来劳动力普遍是欢迎的。
早期进入城市的外来劳动力、包括现在城市外来劳动力的主体，主要进入一些劳动强度较高、社会地位较低的行业，而这些行业往往是“城里人”所不屑顾及的，从这一角度看，这些外来劳动力并没有抢走本地人的“饭碗”。由于户口壁垒的作用，农村劳动力早期进入城市部门的空间有限，除通过数量极少的招工、“农转非”、高校招生分配外，他们很难取得城镇的“正式工作”，大多只能从事临时性、劳动强度大、保障程度低的职业，本地劳动力和外来劳动力在城市劳动力市场中存在鲜明的反差。此外，城镇劳动力大多享有失业、养老、医疗等多种社会保险，外来人口一般没有这些保障，进一步的差距还体现在住房和子女入学方面。
外来劳动力进入城市行业的明显选择性，是我国劳动力市场多重分割的必然结果。传统计划经济体制和落后的二元经济共同作用，形成了劳动力市场多重分割的格局。
近年来，户籍制度与劳动力市场政策出现了一些新的变化。市场化改革的深入和多种经济成分的发展，已经大大削弱了户口屏障的作用。城市劳动力市场的户口门槛正在被市场门槛替代，劳动力市场按户口等制度性因素的分层正在转变为按市场机会、人力资本（包括受教育程度、非农就业的经历等）的分层。但这些变化，还没有从深层消除基于户口的一系列差别待遇政策，包括就业、受教育、社会保障等方面的地域或行业限制等。基于长期的城市优先发展战略和现行的公共政策管理理念，城市劳动力市场的分层状况，并不会在短期内消除。
根据2000年五普数据等资料的观察，外来劳动力与本地劳动力在行业分布和职业分布方面仍然存在明显的差异，下岗工人和外来劳动力在城市劳动力市场中占据着不同的位置，本地劳动力主要在制造业工作，其工作经验和技能比较专业化、流动性低，因此在劳动力市场上的适应性较差，在选择再就业方向时，仍然倾向于制造业。相对而言，外来劳动力近年来主要进入第三产业，而且相当部分选择了自我就业的形式，他们与本地下岗工人就业空间的重叠程度，总的来说是比较低的，但是，若干部门已经存在明显的替代和竞争。
我国城乡劳动力市场的分割是传统经济发展战略的产物。相对于农民来说，我国城市居民是传统的计划经济体制的受益者。农村劳动力转移到工资更高的城市部门就业，不仅仅产生提高流动劳动力收入的效果，同时产生压低城市劳动力收入的效果。因此，大规模、无限制的劳动力流动，意味着构成对城市居民特权的冲击，其结果是引起后者的不满甚至抵制。
中央与地方分权以来，地方政府在享有更多资源支配权的同时，也要对地方公共产品承担更多的义务。公共产品投资的区域化，即由地方财政全部或部分负责公共商品筹资，使公共商品从产权意义上属于本区域居民所有。外来人口对这些公共商品的使用，无疑是一种“搭便车”的行为，因而受到本地居民的反对。对外来人口和使用外来劳动力的单位征收管理费，可以看作是城市单方面对自身利益“受损”而采取的一种强制补偿措施。这种补偿在1980年代主要是根据公共商品的使用而言的，到1990年代则进一步加强为城市就业的补偿，典型的如所谓“企业帮困基金”，连同收取的管理费等转做城市“再就业基金”。此外，通过征收数额不菲的“管理费”等，还可以达到提高外来劳动力用工成本的效果，从而抑制用工单位使用外来劳动力。这些政策的形成，是地方主义意识不断强化、而谈判地位又明显不平等的结果。
改革开放以来，我国生产要素向东部地区集聚的程度不断提高，沿海地区在全球化分工体系中，其区位优势得到发挥，因其在产业结构上与中部地区趋同而形成替代。中部地区一方面受制于进入国际市场的区位劣势，另一方面又受制于国内市场发育不够及内需不足，经济发展、特别是制造业发展受到严重影响，导致传统工业城市下岗和失业问题突出，在经济全球化加深过程中，中部地区出现被“边缘化”的趋势。由于现代经济增长主要发生在城市，封闭的就业政策直接阻碍了农村人口分享经济增长成果的机会，加剧了城市对农村的剥夺，拉大了城乡和地区差别。
本世纪头20年是一个重要的战略机遇期，从人口转变后期人口加速老龄化的趋势看，城乡劳动力之间的结构性差异，将为农村劳动力的转移和城市化提供一个重要空间，这也正是经济发展过程中一个重要的“人口窗口”。充分利用这一有利的人口条件，提高就业效率、增加就业机会、缓解日益加大的城乡和地区差距，要求劳动力市场的进一步发育。以户籍制度改革为中心的城市劳动力市场发育应该成为进一步改革的突破口。明确改革目标和路径，将户籍制度与农村土地流转制度、社会保障制度改革与公共财政体系构建、公共管理体制重构等重大改革举措结合起来，统筹考虑，形成一套可预期的、具有连贯性的一揽子方案，促进城乡劳动力市场整合，实现农村劳动力稳定、持续地向城市和非农产业转移，是战略机遇期的一个重要公共政策问题。而人口流动既是经济效率改进的重要途径，也是社会公平的需要。劳动力的流动可以在一定程度上矫正城市偏向政策、区域政策缺陷和行业垄断造成的收入差距扩大，促进要素价格的合理定价，有利于在经济全球化体系中形成自身的比较优势。当然，需要进一步加强对人力资本投资，包括对农村劳动力的技能培训、基础教育和公共健康的投资，以适应农村劳动力向城市人口和非农就业稳步转变的需要。
城市农民工的分布、居住与社会融合——以上海为例
王桂新（复旦大学人口研究所教授）
改革开放以来，大量农村人口迁入城市，与城市本地居民“共居”于同一城市空间。农民工在迁入城市的空间分布，很大程度上决定着他们与城市居民接触“界面”的大小和交流机会的多少；农民工的居住状况，又在一定意义上反映了他们与城市居民社会差异的大小及相互融合的程度。本文拟以上海为例，考察和分析城市农民工的空间分布和居住状况及其对城市社会融合与建立和谐社会的影响。
1农民工的空间分布
中国的城市，基本都为单核心、同心圆结构。城市的人口及经济活动密度，一般都是市中心地区最高，由此向外下降，远郊区最低。就上海来说，户籍人口的分布是这样，以农民工为绝对主体的外来人口的分布亦是如此。
（1）外来人口的地区分布以中心城区分布密度最高，由此向外密度下降。根据2003年抽样调查，上海中心城9区，外来人口平均密度为每平方公里2500人以上，特别是都心地区的黄浦、静安、卢湾3区和中心城边缘部的虹口、闸北2区，外来人口密度都在每平方公里5000人以上，其中的黄浦区更是高达8100人/平方千米。从中心城向外，近郊区的闵行、浦东和宝山3区，外来人口密度也都在每平方公里1000～2500人左右；而远郊区的南汇、奉贤、金山、青浦、崇明等区县，外来人口密度都相对较低，基本在500人以下。从人口规模看，外来人口主要分布在中心城边缘部6区和近郊4区（亦称城郊结合部），分布在该地区的外来人口达370万人，几乎占全市外来人口的75％。其中以户籍人口规模最大的浦东新区外来流动人口最多，2003年达102.34万人，约占全市外来人口的21％。也就是说，外来人口主要分布在城郊结合部，而且户籍人口规模较大的区县，分布的外来人口规模一般也比较大。
（2）外来人口的空间分布亦显呈“郊区化”趋势，新增外来人口主要分布在郊区。首先，上海中心城由于企业郊迁扩散，就业机会减少，户籍人口呈明显扩散、减少趋势，并使外来人口增长难以为继，规模基本稳定，变化不大。特别是中心城静安、徐汇2区的外来人口已呈减少趋势。2003年，徐汇、静安2区的外来人口已比2000年分别减少2.81万人和0.39万人，减幅分别为12.1％和8.4％。与此相反，郊区特别是近郊区则由于中心城企业多扩散到此，逐步成为全市产业发展的“重地”，企业及就业机会增加，所以郊区的外来人口也相应显著增加，2003年郊区10区县已吸纳全市73.9％的外来人口，比2000年的66.4％提高了7.5个百分点。其次，外来人口规模较大的区县，增长规模也比较大。如浦东新区和闵行区，2003年外来人口的规模分别比2000年增长了29.06万人和25.28万人；嘉定、松江、青浦3区，该期间外来人口的增长规模也都在10万人以上。但从增长率来看，则以郊区松江、青浦、嘉定、闵行、奉贤等区较高，2000～2003年期间外来人口的增长率都在50％以上。
2农民工的居住状况
城市农民工的居住分布十分复杂，居住类型也多种多样，有的散居在宾馆旅店或市民家中，有的由企业统一安置于单位内部（宿舍、闲置房）或施工现场，而随着外来人口“常住化”的发展，已有越来越多的人选择租赁房屋居住，形成以房屋租赁方式为主导、以城郊结合部为区位选择的居住模式。根据2003年抽样调查，上海外来人口的居住状况主要表现出如下特点：
（1）外来人口主要集居于环境条件较差的“城中村”、居民或单位闲置房及建筑工地等被称为“城市角落”的场所。以上考察的外来人口的分布，实际上也是外来人口的居住分布（因为是按居住地调查的），而且从区县级行政区划尺度考察，总体上表现出与户籍人口分布基本相似的“大分散”特征。但从其具体居住场所考察，则主要表现为“小集中”的特点，多集居于“城中村”、居民或单位闲置房及建筑工地等被称为“城市角落”的场所。这些场所环境条件较差，而且在社区关系上一般也多游离于城市本地居民，形成城市社区中的“孤岛”。
（2）外来人口的居住类型以“租赁房屋”居住和寄住“宿舍、工棚”为主。上海外来人口选择“租赁房屋”居住和寄居“宿舍、工棚”的比例，分别占73.5％和18.7％，二者合计达92.2％。在租赁房屋居住中，又以“租赁私有房屋”为主，占48.9％；次为“租赁公有房屋”，其比例也占12.3％。选择其他居住类型的外来人口很少，特别是真正能够“自购房”的外来人口更少。可见从总体来看，目前上海的外来人口基本都没有自己的住房，居住条件相对较差。这也是外来人口与上海本地居民基本生存条件的重要区别之一。
（3）外来人口的居住类型存在明显的地区差异。其一，外来人口选择“租赁私有房屋”居住的比例，以都心地区最低，约占27.9％。由此向外逐步升高，到远郊区已升至最高的59.5％；其二，与上相反，外来人口“租赁公有房屋”居住的比例，则以都心地区最高，约占24.9％。由此向外总体呈下降趋势，近郊区已下降到3.4％；其三，外来人口“租用单位房屋”居住的比例以中心城边缘部最高，由此向内、外两向呈下降趋势；其四，外来人口中建筑施工人员寄居“宿舍、工棚”比例的地区分布相对比较平衡，各圈层的比例基本都在18％～19％左右。
3农民工的分布、居住与社会融合
改革开放以来，广大农村人口由农村地区迁移到城市，不少已在城市找到了比较稳定的职业，甚至全家已“常住”城市，毫无疑问这为他们融入城市社会、成为城市居民创造了一个良好的前提条件。但在目前户籍制度、就业制度、社会保障制度等二元社会体制还没有打破的制度环境下，这些迁入城市、已在城市工作、居住的农村人口，还远远没有融入城市社会，更没有成为城市居民。因为他们没有城市户籍，身份仍为农民，一直被附有“农民工”的标签。也就是说，城市的农民工虽然在形式上已是“市民”而非农民，但在根本（或本质）上则仍是农民而非市民。
农民工能否融入城市社会，根本上将取决于中国户籍制度、就业制度、社会保障制度等二元社会体制的改革与否及改革力度，但农民工在城市的分布、居住状况及特征，对他们能否融入城市社会在客观上也具有一定的影响。根据以上考察可知，就上海来说，农民工的分布特征及居住状况不利于他们融入城市社会，一些看得见的“壁垒”和看不见的“鸿沟”，仍阻碍和限制着农民工与城市社会的融合。
首先，农民工“大分散”、“小集中”的分布特征，总体上不利于农民工与城市社会的融合。由于上海外来人口基本呈与户籍人口相似的空间分布特征，这一特征将使外来人口与城市本地居民之间形成最大的接触“界面”，因而既可能有利于两者相互交流、促进社会融合，但也可能由于二者之间存在全方位的显著差异，这样更多地“面对面”反而可能激化双方矛盾、增加摩擦机会，因而又不利于两者的相互交流和融合“共生”。而且，农民工主要集居于“城中村”、居民或单位闲置房及建筑工地等“城市角落”的“小集中”特征，使农民工集居场所多形成游离于城市居民社会的“孤岛”，因而也不利于农民工与城市社会的融合。
其次，农民工居住状况与城市本地居民的显著差异和鲜明对比，也不利于农民工的社会融合。以上海街道居民为例，2000年其住房类型自买或自建住房比例高达52.5％，租用公有住房比例为41.7％，二者合计达94％。也就是说，上海本市居民有94％直接或间接拥有自己的住房。这是市民永居城市的重要标志。而且，上海市民的居住条件日益改善，2004年市区人均住房面积已扩大到
但应该指出，随着经济体制改革的不断深化和城市化的加速发展，中国户籍制度、就业制度、社会保障制度等二元社会体制将会逐步弱化，越来越多的农村人口将迁移到城市工作谋生或举家迁移到城市“安家立业”，其滞留城市时间的延长——“常住化”以及婚姻状况的“家庭化”，将促进外来人口居住类型的“永住化”。中国城市各级政府也已经注意采取措施，改善外来人口的居住条件，构筑有利于外来人口与城市本地居民相互交流和融合“共生”的“公共空间”，促进外来人口越来越广泛、深入地融入到城市社会。一旦使城市的农民工不再附有农民工的标签，能与城市居民一样享受同等的权利和义务，在形式和根本（本质）上都已转变为城市居民，他们也就真正融入了城市社会。这才是农村人口城市化的本质。
农民工的子女：流动儿童和留守儿童问题
段成荣（中国人民大学人口与发展研究中心教授）
1从“流动儿童”到“农民工的子女”
改革开放以来，我国流动人口规模不断增大。流动人口以青壮年人口为主，在这些青壮年人口大规模流动的时候，他们的子女逐渐进入了人们的视线。首先引起人们关注的是流动儿童。所谓流动儿童，通常是指户籍不在“本地”但在“本地”已居住相当长时间的儿童。
20世纪90年代中期以来，进城务工就业农民全家流动的情况日益普遍，越来越多的儿童随他们的父母从农村进入城市，成为流动儿童。根据2000年第五次全国人口普查资料估计，当年全国离开户口所在地半年以上的14周岁及以下流动儿童规模达到1400多万人。流动儿童从农村来到城市，进入了一个全新的陌生环境，他们在很多方面都面临挑战。在流动儿童大量产生的初期，流动儿童在接受义务教育方面遇到的困难尤其突出，很多流动儿童无法上学。
国家十分重视流动儿童问题，特别是流动儿童的教育问题。1996年，原国家教委印发了《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法（试行）》。1998年，原国家教委和公安部联合制定了《流动儿童少年就学暂行办法》，对解决流动儿童就学问题进行了较为详细的规定，初步确立了流动儿童教育问题“以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主”的“两为主”解决思路。2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》提出，“要重视流动儿童少年接受义务教育问题，以流入地区政府管理为主，以全日制中小学为主，采取多种形式，依法保障流动儿童接受义务教育的权利。”
在国家的关心和重视下，流动儿童的义务教育问题较快地得到了解决。2002年底全国九城市流动儿童状况调查结果显示：96.8％的适龄流动儿童能够进入学校接受义务教育，其中81％能够在公办学校上学。然而，流动儿童并不是农民工子女的全部。进城务工就业农民工的子女并未全部随父母进入城市，他们中的很多人被留在了农村老家。这些因父母双方或一方外出务工就业从而不能和父母双方共同生活在一起的儿童被称为留守儿童。由于父母外出打工，这些留在农村老家的留守儿童不能享受到父母的爱，他们的成长面临一系列的问题和困难。
尽管近年来流动儿童在数量上不断增加，但是，从绝对数量上看，流动儿童毕竟还是少数，被留在农村老家的留守儿童规模更大。根据2000年第五次全国人口普查数据估计，当年全国留守儿童规模接近2300万人，其中农村留守儿童多达2000万人。
进入2003年以来，留守儿童问题逐渐进入社会特别是政府的视野。社会对于农民工子女的关注也逐渐由单纯关注“流动儿童”扩大到“农民工的子女”、“流动人口家庭子女”。2003年1月，国务院办公厅印发了《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，提出要“保障农民工子女接受义务教育的权利”。2004年2月，中共中央、国务院印发了《关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》，要求“高度重视流动人口家庭子女的义务教育问题”。显然，“农民工的子女”、“流动人口家庭子女”中既包括已经进入城市的流动儿童，也包括还留在农村的留守儿童。
为了更好地解决与留守儿童有关的各种问题，教育部于2004年5月召开了“中国农村留守儿童问题研究座谈会”；2005年5月，全国妇联召开了“中国农村留守儿童社会援助研讨会”。自此，留守儿童由一个单纯的概念逐渐显现为一个实实在在的需要关注的社会群体；留守儿童问题由一个学术或舆论层面上的问题转变为一个切实受到社会重视的现实问题；对留守儿童的关注由道义上的关心转变为行动上的社会援助。
从“流动儿童”向“农民工的子女”的转变，从单纯强调“流动儿童”到“流动儿童”与“留守儿童”并重，这是一个具有重要意义的转变。它不仅仅是在社会关注的内容上增加了留守儿童这一群体，更重要的是体现了社会和政府对于农民工问题的关注更加全面，更加完整了。这是科学发展观和建立和谐社会思想在农民工问题上的具体体现。有了这样的认识转变，相信可以更快、更好、更有效地解决与农民工子女相关的各种问题。
2流动儿童面临的主要问题
客观地讲，由于国家的重视，近年来，流动儿童在城市里的生存和发展状况得到了较大幅度的改善，一些比较突出和尖锐的问题（比如流动儿童的义务教育问题）逐渐得到了解决。但是，流动儿童仍然面临不少问题和困难，需要得到更多的关注和重视。这些问题主要包括：（1）流动儿童的卫生保健问题。
全国九城市流动儿童状况调查和其他相关资料显示，与城市户籍儿童相比，流动儿童的多种疾病发病率高、营养状况差、卫生保健知识缺乏、获得的国家规定之预防接种和卫生保健服务覆盖率低。这种状况，直接影响到流动儿童的健康成长。
一个孩子的未来发展之路，受制于两个基本条件：第一，是否有一个健康的躯体；第二，能否接受起码的教育。对于社会地位很低的流动儿童而言，健康的躯体和起码的教育对他们的人生之路具有更为重要的意义。目前，流动儿童的卫生保健状况不容乐观，希望社会和相关政府部门能够更加关心和重视流动儿童的卫生保健问题。
（2）流动儿童的学前教育问题。
最近几年来，流动儿童的义务教育问题受到了各界的高度重视，相关的一些问题也能够比较及时地得到解决。但是，流动儿童的学前教育问题却尚未得到应有的重视。基于以下原因，我们认为，流动儿童的学前问题也应该及早予以重视：第一，从人口规模上看，目前我国流动儿童中的学前年龄段儿童的数量与学龄段儿童的数量接近。学前教育是儿童培养的重要阶段和步骤。数以百万计的流动学前儿童的学前教育无疑应该受到重视；第二，根据2002年全国九城市流动儿童状况调查资料，目前3～6周岁学前儿童的入托率只有61％，明显偏低；第三，在未入托流动学前儿童中，未入托的原因主要包括“入托费用太高”（占全部未入托儿童的36％）、“（家长认为）入托没有必要”（占21％）和“（家长认为）在家里看护更好”（占16％）。
由此看来，要解决流动学前儿童的学前教育问题，既要解决合理收费的问题，也要解决家长对学前教育不重视的认识问题。
（3）学龄流动儿童的适时入学问题。
尽管我国适龄流动儿童的入学率已经达到96.8％，但适龄流动儿童的义务教育仍然存在一些问题，主要体现在流动儿童不能适时入学上。
按照我国《义务教育法》，年满6周岁的儿童应该及时入学接受义务教育。但全国九城市流动儿童状况调查结果表明，6周岁流动儿童未入学的比例高达47％。达到上学年龄却不能及时入学的比例非常高，问题比较突出。
与不能适时入学形成对照的是，在流动儿童中，“超龄”学习的情况比较普遍。全国九城市流动儿童状况调查结果显示，9周岁和10周岁流动儿童还在上小学1年级者分别占同年龄流动儿童的20％和5％；13和14周岁还在上小学的流动儿童所占比例则分别达到32％和10％。
儿童成长和儿童教育具有鲜明的阶段性，在不同的年龄应该接受不同的教育。只有这样，才能收到最佳的学习效果。而在现实生活中，流动儿童具有很强的流动性，许多流动儿童都因为不断的流动而有过或长或短的失学经历，因此，在流动儿童中“超龄”学习的现象比较普遍。每耽误一个学期，对他们的未来成长都会带来不可弥补的损失。因此，对流动儿童的适时入学和“超龄”上学问题也应予以重视。
（4）“大龄”流动儿童的出路问题。
几年前，在流动儿童问题出现的初期，流动儿童问题主要体现为义务教育问题。
但是，这只是一个阶段性的表现。随着第一批进入城市的流动儿童年龄的增大，他们面临的问题在内容和形式上都会不断发生变化。
今后一段时期，更突出的流动儿童问题将是“大龄”流动儿童的出路问题。按照我国的现行学籍管理体制，流动儿童在城市里很难有上高中的机会，他们更不能在城市里参加高考。如果他们不能在城市里上高中和大学，他们初中毕业之后更难在城市里获得好的就业机会。由此产生了大龄流动儿童的出路问题，包括：他们到哪里去上高中？他们到哪里去考大学？他们能不能平等地在城市里接受更高层次的教育？他们能不能平等地在城市里实现就业？他们能不能顺利地成为“城里人”？
所有这些问题，都已经开始出现，而且会越来越突出。从现在开始，每年将新增100万以上的“大龄”流动儿童，他们将反复不断地向社会提出上述问题。不仅如此，“大龄”流动儿童问题还有其特殊的尖锐性：第一，无论是这些儿童还是他们的父母，均把这些儿童的“出息”视为重要的发展目标，他们将难以接受“没有出路”的结果；第二，这些儿童长期在城市里生活、学习，他们已经成为事实上的城里人。根据2000年第五次全国人口普查数据，20％～30％的低龄流动儿童自降生以后就一直生活在城市，他们根本没有在家乡农村生活的经历。他们已经没有“回去”的路，很难想像，他们将来会“回去”做乡下人。如果他们不能有效地成为城里的“好人”，则后果将令人生畏；第三，这些流动儿童不同于他们的父母。他们的父母不管在城市里生活了多少年，仍然习惯地将自己当做乡下人。父辈流动人口已经习惯了各种不平等待遇，并随时准备接受各种不公平的对待。而这些流动儿童中的很多人已经将自己当成城里人了，而且他们更多地具备了拒绝不公平待遇的精神和能力。在不公平面前，这些流动儿童的“对抗”将大大超过他们的父母。
希望整个社会、城市政府、相关部门能及早重视、研究、解决这个问题。
3留守儿童面临的主要问题
如果说流动儿童的问题已经部分地得到了解决的话，留守儿童则是一个刚刚提出的全新的概念。留守儿童问题有的已经显现，但还没有被很好地认识；有的则正在出现，需要更多的认识和了解。
根据初步的调查研究，我们认为，以下两个问题是今后一段时间需要重点予以关注的留守儿童问题：
（1）监护人的角色缺位问题。
儿童应该和父母在一起生活，这种共同生活能够为儿童的健康成长和发育提供比较理想的环境。而留守儿童的父母双方或至少一方恰恰不能够与这些儿童在一起生活，这可能给留守儿童的成长带来诸多的不利影响。这也正是留守儿童问题受到关注的根本原因。2000年第五次全国人口普查数据显示，在全部留守儿童中，父母一方流动外出另一方留下来与儿童一起生活的只占43.83％；父母双方都外出流动、儿童不能与父母在一起生活的情况在全部留守儿童中超过了半数，比例高达56.17％。
通常，每个家庭内部都有一定的角色分工。在培养孩子的过程中，父母和母亲常常担负不同的角色。在全部留守儿童中，能够与父母亲中一方在一起生活的儿童只占43.83％，在这些家庭中，父亲和母亲的角色由一个人承担起来了，难免会对孩子的成长产生一定的影响。留守儿童能够与父亲一起生活的比例明显的低，只占10.5％。长期以来，我国形成了家庭教育中父亲承担“严父”的教育职责的传统，如此大面积的父亲“缺位”的情况，对于留守儿童的教育和成长将产生更大的影响。更为重要的是，超过半数的留守儿童不能和父母中的任何一方在一起生活，他们只能与祖父母、外祖父母或者其他亲属在一起生活。这种状况，对留守儿童的教育、心理发展等都会产生巨大的影响：第一，由于不能和父母在一起，孩子们和父母的情感交流受到极大的限制。在农村调查中我们发现，部分孩子每周只能和父母通一次短暂的电话，更多的孩子每两周或者更长时间才能和父母联系一次，有的孩子甚至长时间和父母没有直接的联系。即便是电话联系，为了节省费用，父母在电话里通常也只是询问孩子是否生病、叮嘱孩子要听祖父母的话等。孩子与父母缺乏必要的情感交流和沟通，很多孩子感到孤独，部分孩子出现了性格过分内向甚至抑郁的情况；第二，很多孩子由爷爷奶奶照顾。但爷爷奶奶常常出现“隔代溺爱”的情况，他们对孩子管束较松，使孩子缺乏规矩、组织纪律性相对较差；第三，由于爷爷奶奶自身的受教育水平比较低，他们很难承担对孩子的课外辅导任务，客观上对孩子的学业产生不利影响。
（2）留守儿童的初中教育问题比较突出。
2000年人口普查数据表明，在小学学龄阶段，留守儿童在校学习的比例很高。但是，进入初中阶段以后，留守儿童在校学习的比例就大幅度下降了，14周岁留守儿童的在校学习比例仅为88％，比全国所有14周岁儿童在校学习的比例低6个百分点。这与我国正在大力推行的9年制义务教育的发展目标是严重不相符合的，对这些留守儿童的未来发展也是十分不利的。
总起来讲，留守儿童问题是近期才被认识到的现象。社会对留守儿童状况的了解还十分有限，相关决策也还缺乏充足的依据。对于留守儿童面临的很多问题，比如社会普遍关注的留守儿童的身体发育问题、学业问题、心理问题、品格问题等，都必须依赖深入细致的专门调查资料来进行分析。因此，加强对留守儿童问题的调查研究实属当务之急。
农民工的社会保障
桂世勋（华东师范大学中国现代城市研究中心、人口研究所教授）
我国的社会保障体系，主要包括社会保险、社会救助、社会福利和社会优抚；在社会保险中，又包括社会养老保险、社会医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险。从现有的党中央和国务院发布的文件看，在国务院于2003年4月发布的《工伤保险条例》中规定“中华人民共和国境内的各类企业、有雇工的个体工商户应当依照本条例规定参加工伤保险，为本单位全部职工或者雇工缴纳工伤保险费。”在国务院于1999年1月发布的《失业保险条例》中规定“城镇企业事业单位招用的农民合同制工人本人不缴纳失业保险费”，他们“连续工作满1年，本单位并已缴纳失业保险费，劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的，由社会保险经办机构根据其工作时间长短，为其支付一次性生活补助。补助的办法和标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。”可见，现有的全国性法规只明确规定在各类企业及个体工商户工作的农民工可依法享受工伤保险待遇，在城镇企事业单位工作的农民工可依法领取失业时的一次性生活补助。
那么，究竟应该如何解决农民工的社会保障问题呢？现在有些学者提出农民工应与城镇户籍职工一样，参加城镇的各种社会保险和享受城镇居民的社会救助、社会福利待遇；有些学者提出他们可参加户籍所在地农村的养老保险和新型合作医疗；有些学者则提出应设计一套符合农民工特点和需要的社会保险方案。我认为在我国全面建设小康社会和构建和谐社会的进程中，应该以全面、协调和可持续的科学发展观为指导，积极稳妥地解决我国面广量大的农民工的社会保障问题。
首先，应坚持从中国国情出发，按“先易后难”的原则逐步把农民工纳入城镇的各项社会保障制度。解决农民工的社会保障，既要满腔热情，积极推进，又要充分考虑我国现有的经济发展水平和长期存在的城乡二元经济结构、社会保障结构对解决1亿多农民工社会保障的制约作用及深刻影响。以农民工享受城镇居民的最低生活保障待遇为例，由于“低保”制度的资金来源和流向是单向性的，享受“低保”待遇的居民并不需要象参加社会保险那样先缴纳费或税，因此，在我国现阶段大部分农村地区尚未实施“低保”制度，即使实施“低保”制度的农村地区其“低保”水平仍明显低于城镇，而且各地城镇实施“低保”制度的经费还只能“由地方政府列入财政预算”的情况下，如果我国哪个城市把农民工一下子纳入该市城镇居民的“低保”范围，那么大批中西部农村家庭就会流进来，这个城市的地方财政将难以承受。所以，把农民工纳入城镇的“低保”制度不是想不想的问题，而是在我国现有的经济发展水平和财政体制下能不能的问题。
从当前及未来我国经济发展的情况、各项社会保障制度自身的特点和农民工的需要来看，我认为在“十一五”期间应在农民工已有的工伤保险和失业时领取一次性生活补助的基础上，尽快研究制定农民工参加城镇基本养老保险和生育保险办法；在“十二五”期间制定农民工参加城镇基本医疗保险办法；当“十三五”及今后更长时期条件成熟时，再最终实施农民工及其在城镇家属享受城镇居民最低生活保障待遇的办法。由于农民工中有相当部分在城镇灵活就业，情况比较复杂，他们如何参加城镇的社会保险还有待于参照正在完善的城镇户籍居民中从事灵活就业人员的社会保险办法。现阶段，我们只能先研究制定由企事业单位聘用或城镇个体工商户业主雇用，并依法形成劳动关系的那部分农民工的社会保障办法。
其次，当前应在部分地区探索建立农民工养老保险的基础上，抓紧研究制定全国统一的农民工养老保险办法。鉴于参加城镇职工的基本养老保险是参加城镇基本医疗保险和生育保险的前提和基础，而且在实行“现收现付为主，部分积累”的筹资模式时，参加养老保险又需要一个长期缴纳养老保险费、积累个人养老保险账户储存额的过渡期，因此，迫切需要在我国老年人口数高速增长期（2020～2030年）来临之前，及早制定全国统一的农民工或包括农民工在内的城镇外来从业人员的养老保险方案。
从1990年代末起，我国部分地区先后进行了这方面的积极探索，归纳起来主要有“深圳特区模式”、“北京模式”和“上海模式”。所谓“深圳特区模式”，是指2000年12月深圳市人大常委会通过的修改后的《深圳经济特区企业员工基本养老保险条例》规定的方案，其主要特点是企业农民工与当地城镇户籍的企业职工“按同样办法缴纳城镇企业基本养老保险费，按同样办法计发基本养老金”。现在浙江省、郑州市等也基本上实施这一模式。所谓“北京模式”，是指2001年8月北京市劳动和社会保障局发布的《北京市农民工养老保险暂行办法》规定的方案，其主要特点是企业、党政机关、事业单位及城镇个体工商户与之形成劳动关系的农民工同当地城镇户籍的企业职工，“按同样比例但不同基数（农民工以上年度全市职工月最低工资标准为基数）缴纳城镇企业基本养老保险费，按不同办法计发基本养老金（农民工的基础养老金按其累计缴费年限满12个月及以后每满1年的不同比例领取）”。所谓“上海模式”，是指2002年4月上海市政府常务会议通过的《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》规定的方案，其主要特点是国家机关、社会团体、企业、事业单位、个体经济组织使用的外来从业人员（包括农民工，但不包括从事家政服务和农业劳动的人员，下同）和无单位的外来从业人员与当地城镇户籍企业职工“按不同办法缴纳养老保险费（用人单位以其使用的外来从业人员的总人数乘以上年度全市职工月平均工资的60％为基数，按12.5％缴纳综合保险费，其中5个百分点用于‘老年补贴’），按不同办法计发养老金（委托商业人寿保险公司运作和支付，每连续缴费满1年可获1份‘老年补贴’凭证，在其年满法定退休年龄时再凭证一次性兑现老年补贴）”。现在成都市也基本上实施这一模式。
我感到上述三种模式在城镇农民工养老保险方面的探索都具有积极的创新意义，但各有利弊。如果现在不抓紧总结各地的探索经验，尽快制定全国统一的农民工或包括农民工在内的城镇外来从业人员养老保险的方案，等过几年后再把各地不同的养老模式统一起来，将会花费沉重的改革成本。
我认为在2020年及今后更长时期，我国农民工的基本养老保险目标模式应该与城镇户籍从业人员的基本养老保险方案相同。在“十一五”期间应积极创造条件制定与城镇户籍从业人员的养老保险模式统一、缴费基数与享受标准有别、在城乡流动中关系便于衔接的全国农民工过渡性基本养老保险方案。在研究制定该过渡性方案时，特别需要注意以下三点：一是全国普遍强制实施，不要使那些施行农民工养老保险的地区因劳务成本的增加而不利于吸引更多的投资进入；二是对农民工实行“低门槛准入，低标准享受”的原则，采取降低用人单位和个人缴纳基本养老保险费的基数、降低计发基础养老金的基数的办法，便于在今后条件成熟时逐渐提高基数，最终与城镇户籍从业人员的基本养老保险方案完全接轨；三是尽可能弥补目前城镇企业职工基本养老保险方案设计时的制度缺陷，如对养老保险基金增值率的估计过于乐观，将个人账户养老金按每个人到达法定退休年龄时个人养老保险账户储存额除以120计发；由于现阶段失业问题突出，对城镇女工人发放基本养老金的年龄仍沿袭1950年代的年满50岁等，不要拖到今后完善城镇职工基本养老保险制度后再来修改农民工的过渡性养老保险方案，从而加剧基金收支亏空。
第三，对现阶段农民工的医疗保险，除个别地区探索建立城镇农民工住院医疗保险外，在已实行新型农村合作医疗制度的地区，可引导流入城镇的农民工参加户籍所在地的新型农村合作医疗。当他们在城镇工作和生活需就近住院治疗时，应在医疗费用报销上给予方便。近年来我国不少地区都在建立新型农村合作医疗制度，它是政府组织、支持，农民自愿参加，政府和个人共同出资，以大病统筹为主的一项互助共济的医疗保障制度。今年7月我到浙江省绍兴市进行调研时，当地干部就向我介绍外出农民工参加绍兴市农村新型合作医疗制度的情况。我感到在我国还未制定实施农民工参加城镇职工医疗保险的统一方案时，绍兴市的做法为其他地区解决农民工医疗保障问题提供了一条切实可行的途径。
此外，有关农民工享受城镇的社会福利问题，有的社会福利如城镇建立的社区公共文化、体育设施（包括图书馆及阅览室、文化馆、社区服务中心、户外健身点），城镇居民的生殖健康服务，企业职工的防暑降温措施等，农民工也已根据自己的需要，不同程度地得到共享。然而有的城镇福利，如对低收入者提供经济适用房、廉租房，企业给予职工的生活困难补助，农民工子弟就读城镇的公办小学和初中学校，享受义务教育待遇等，还需继续努力争取，逐步解决。
关于农民工与流出地乡村的关系和乡村发展的几点思考
李若建（中山大学人口研究所教授）
论坛主持人给我的题目是“农民工与流出地乡村的关系和乡村发展”，这个题目应该是政府高层才能够写好的，因此我把题目改成几点思考，是思考就可以说一些不一定正确的话。其实，让今天的学术界研究农村，多少有点欠缺。因为学者们绝大多数居住在超大城市中，用学贯中西的话语诠释着农村的社会，用统计数据来描述农民生活，本文同样无法逃脱这一局限。
笔者对农村的研究十分有限，因此本文只是在充分肯定农民工对社会进步的巨大贡献的大前提下，对农民工与家乡的影响如何，提出有几方面的问题值得深入分析：
1对农村文化的冲击
当代中国历史上，农村发生过几次重大社会变动：土地改革、集体化、土地承包经营，这些运动虽然对农村社会产生巨大冲击，但是对城乡关系的影响并不太突出，基本上属于农村内部的变革。同时城市居民对上述变革并不太注意，城市文化对乡村文化的影响并不大。
在当代中国历史上，有几次大规模的城市人口下乡。这些下乡有三种类型，一是工作队；二是农民回流；三是知识青年上山下乡和城镇居民下放。工作队主要有20世纪40年代后期到50年代初期的土改工作队、文化大革命前的四清运动工作队，虽然工作队对农村政治变革产生巨大影响，但是这些工作队强调的是访贫问苦，与贫下中农同吃同住同劳动，因而对农村生活与文化影响不大。在大跃进运动初期，一度有大量农民进入城市务工，但是好景不长，2～3年后，他们当中的绝大多数被精简回乡务农。他们经过短暂的城市生活洗礼之后，又淹没在农村生活的海洋之中。曾经有一些研究指出，因为有城市生活经验和一些技术，这批人对后来乡镇企业的崛起起了重要作用。大规模的知识青年上山下乡运动，给广大农村带来城市生活方式，但是他们是农村的过客，对农村文化的影响也有限。
今天的农民工，是一种过去任何时候都不存在的一个群体，他们源于农村，在城镇工作，在城市与农村之间都是一个边缘群体。通过回乡过节，农民工把城镇的生活方式最直接地带给农村的亲朋好友、左邻右舍，其影响是过去任何时候都不曾有过的。对农民工影响农村文化的程度如何，用何种方式影响农村是第一个值得研究的问题。
2对农村权力结构的影响
传统中国农村的权力结构是建立在血缘和地缘基础之上的，乡绅与家族长老构成了权力的核心。解放后，旧的农村权力结构被完全打破，取而代之的是由上级任命的各级农村基层干部。在上级任命的基层干部当中，有外出工作经历的人，特别是解放军的复员军人占据重要的地位。改革开放以后，中国一项重大的政治改革就是农村村委会的直接选举。农村人口大量外流，对农村选举将产生什么样的影响，对中国社会的变革将会产生什么效应，需要进一步分析。
在现行的选举制度下，农民工的选举权是在他们的户籍所在地，他们在家乡有选举和被选举权。农民工离开农村后对家乡的选举可以分为两种态度，一种漠不关心，另外一种是积极参与，甚至回家乡参加选举和竞选。是什么原因导致不同的选举参与程度？是否与农民工的归属感有关？是否准备将来回乡的农民工更乐意参与家乡的政治事务？
虽然农民工在城市人的眼中是文化素质低的群体，但是他们大部分在农村受过初中以上的教育，在农村是属于年轻、有活力、有文化、有见识的一群人，是农村的精英。这些人离开农村，是否会降低了农村村民自治的进展？如果将来大批有外出打工经历的农民工，回乡当乡村基层干部，是否对农村权力格局产生新的变数？这些均有待于进一步观察。
3对农村社会结构重新建构的影响
家庭对于中国农村是至关重要的，特别是家庭作为生产单位是农村社会稳定的一个组成部分。中国几千年的文明史中，家庭一直是农村的生产单位，建国以后曾经用集体化消灭了家庭作为生产单位的功能，事实证明是失败的。改革开放是从农村家庭承包责任制开始的，改革的实质就是恢复了家庭对土地的使用权和让家庭成为生产单位。不过从20世纪90年代中期开始，随着大量农民外出打工，工效性收入占农民收入的比重不断上升，家庭作为农村生产单位的功能不断弱化，一些家庭这一功能甚至于消失。
家庭是社会的细胞，是社会的最基本的结构。大量农民工外出的地区，旧的家庭结构受到破坏，原有的家庭功能正在消失，一种新的家庭模式正在产生之中。传统社会中，家庭不仅是生活单位而且是生产单位，但是随着城镇化的进展，城市中家庭一般不是生产单位而只是生活单位。由于大多数农民工无法把整个家庭迁移进城镇，因此他们的家庭往往是分离的，基本上不完全具备生活单位的功能。同时因为主要劳动力外出，他们的家庭也不一定是生产单位。因此产生了一大批比较奇特的家庭，一些社会问题也由此产生，比如“留守儿童”、“留守妻子”“留守老人”等等。今天对这种奇特的家庭形式，以批判的观点居多，其不良后果日益明显，最终还会有什么问题则有待时间的证实。
一些人口大量外流的地区，因为外出打工者多为年轻人，因此人口老化严重。大部分人口外流地区是经济落后地区，典型的“未富先老”。如何应对人口老化，将是这些地区的难题。
4对农村经济是一把双刃剑
中国的真正发展，离不开农村的真正发展，没有一个现代农业就谈不上有现代的中国。农民工对形成现代农业能够起多少作用，有待研究。在人口外流地区，从事农业生产的多为老人和妇女，这种情形对农村发展根本没有帮助。
农民外出打工对家乡和家庭的经济效益是明显的，一些地方政府也把农村劳动力输出作为扶贫工作的重点，提出一些诸如“输出一人，脱贫一户”的口号。毫无疑问，农民工给家乡汇款数额巨大，带动了家乡的消费水平，刺激了农村的经济增长。少数农民工在有了一些经济积累后返回家乡开商店、办小企业、跑运输，有效帮助家乡改变面貌。不过大多数农民工只能是解决自己就业问题，对家庭生活状况略有改善而已。实际上世界上主要的劳务输出地区很少能够依靠劳务输出解决发展问题。因此，劳务输出只能是缓和贫困问题的权宜之计。
5讨论：告别农民工
前面只是提出问题，或者说提出可能发生的问题，这里笔者尝试提出解决问题的一点思路。在提出笔者观点之前，回顾一下今天城市人口的祖籍有所帮助。今天中国城市人口的祖先当中，绝大多数人是从近代，特别是建国以后进入城市的，回顾一下可以发现，农村移民的第二、第三代就迅速与农村淡化联系，也没有对农村产生太多积极或者消极的影响。
其实，让农民工与家乡保持太多联系，未必是好事，可能产生的问题多于带来的利益。要让农民工逐步淡化与农村的联系，就要加快农民工融入城市社会。要让农民工融入城市社会，重要的一条就是让他们的家庭能够和他们一起进入城市。要让农民工的家庭进入城市，就要解决让他们能够以低成本在城市生活的问题。要让农民工家庭在城市低成本生活，就要改变我们对城市的观点，城市不是成功者的俱乐部，而是适应社会各阶层生活的公共场所。要做到这一点，就要允许城市中，至少在一部分地区有适应社会底层的商业网、医疗、教育和居住场所。当然这些场所均要合法，要符合一定的标准。
也许到了农民工这一称呼成为历史的时刻，是国家真正和谐的时刻。也许我们的后代会嘲笑我们今天讨论了本来非常简单的问题，果真如此我们可以欣慰。如果我们的后代继续讨论相同的问题，则是我们的悲哀。
城乡统筹发展视角下的农民工市民化
刘传江（武汉大学经济发展研究中心暨人口·资源·环境经济研究中心教授）
检索近年来研究中国农民发展问题的有关著作、期刊和网络文献，我们不难发现一个出现频率越来越高的概念——农民市民化。我以为这至多只是一个针对性不强的抽象命题，在当今之中国，亟需关注的是“农民工市民化”，而不是泛泛而谈意义上的“农民市民化”。从城乡统筹协调发展的视角来说尤为如此。
1农民工市民化的现实背景和具体内涵
发展经济学经典理论在关注发展中国家乡城人口转移现象时提出的命题是“农村人口城市化”和“农业剩余劳动力非农化”。这两个命题考察的对象虽然分别是农村人口和农业劳动力，但在绝大多数市场经济国家里，这两个进程是基本同步进行，因而也是合二为一的。20世纪80年代以来中国的市场经济导向改革放松了计划经济时代严格的乡城人口流动的规制政策，但在特殊的制度遗产和渐进性的改革模式下出现的乡城人口转移现象不是从农民（村民）到市民（工人）的职业转换和地域转移同步、合一、彻底的改变，而是呈现出与市场经济国家迥然不同的“中国路径”：农村人口的城市化过程被分割成两个子过程：第一阶段从农民（农村剩余劳动力）到城市农民工的过程已无障碍，第二阶段从城市农民工到产业工人和市民的职业和身份变化过程，目前的进展依然步履维艰。这正是亟需关注和解决的现实问题。因为：我国计划经济时代建立起来的城乡“壁垒”虽然已被打破，但已经从农民变成农民工的这一新兴群体仍然不能畅通无阻的穿越乡城之间有形和无形的“户籍墙”，未能完成从农民到市民的转变。而发展理论及国际经验表明，实现绝大多数的农民工市民化是解决农民工问题的最终出路。
从理论层面看，主张不要抽象地探讨“农民市民化”，而是要明确界定并深入研究“农民工市民化”，是基于中国乡城人口转移“先从农民到农民工”，然后“再从农民工到市民”的“中国路径”，以及经典的教科书理论上的“一步转移理论”不能有效地解释乡城人口转移的“中国路径”所面临的理论困境。因此，需要我们用“农民非农化理论＋农民工市民化理论”的“两步转移理论”取代传统的“农村人口城市化”或“农民市民化”的“一步转移理论”。农民工市民化是指离农务工经商的农民工克服各种障碍最终逐渐转变为市民的过程和现象。它包括四个层面的涵义：一是职业由次属的、非正规劳动力市场上的农民工转变成首属的、正规的劳动力市场上的非农产业工人；二是社会身份由农民转变成市民；三是农民工自身素质的进一步提高和市民化；四是农民工意识形态、生活方式和行为方式的城市化。这四个层面相互影响、相互制约，其中前两个层面主要取决于宏观体制改革和相关的制度创新，对农民工市民化进程具有决定性的影响。农民工市民化既是一种过程，也是一种结果。
从实践层面看，“农民工市民化”命题的提出是基于进城农民工现实的生存状况及其对城乡统筹协调发展的不利影响。在整体上，农民工是年轻力壮而且有一技之长或敢闯敢干的乡村“草根精英”，进入城市后因为制度、市场和个人等多方面的原因，绝大多数人无法“穿越”韧性更强的“隐性户籍墙”而成为都市边缘人。许多媒体和文献中描述的农民工遭受各种歧视、农民工权益得不到保障、流动民工犯罪作案率与日俱增、“棚户区”乌烟瘴气影响市容、“民工潮”和“民工荒”依次出现等等现象便是农民工因为无法市民化而面临生存状态边缘化的具体表现。这种现象的发展在很大程度上将过去城乡之间的空间对立“移位”和“浓缩”为城市空间范围内的城乡对立，并成为城乡矛盾冲突的前沿高发区。与此同时，“农民工市民化”命题的提出更是提醒整个社会和有关政府部门需要更多地从关注与保障农民工生存权和发展权视角来考虑乡城人口转移问题，而不是主要站在“老市民”本位利益的立场上和城市自我发展需要导向的角度来规划所谓“城市化”的发展。
2农民工市民化面临的障碍与环节
农民工市民化需要突破如下四重屏障或障碍：（1）认识障碍。由于历史原因形成的对农民看法的不客观性，以及计划经济时代城乡二元户籍制度安排所确定的农民与市民的身份区别，造成了市民（包括一部分城市决策者和执法者）对农民工观念上根深蒂固的偏见和行为上狭隘偏激的歧视。在城市就业压力较大的情况下，市民们认为农民工抢了他们的“饭碗”而强化了他们对农民工的不满情绪。农民工自身素质的局限性在一些城市人心目当中成了各种城市社会问题如较高失业率、高犯罪率、环境脏乱差等的万恶之源。市民对农民工的偏见，不可避免地会影响政府决策者作出不利于农民工的城市排斥决策。（2）政策障碍。尽管近年来中央政府出台的一系列政策在总体上是有利于农民工进城工作和生活的，但是由于我国实行的是分级管理的体制，地方政府和中央政府在就业、社会保障等方面承担不同的责任，地方政府在制定和出台某种政策时，出于代表城市市民本位利益（如市民充分就业）的考虑，在对待市民化乃至农民进城问题上，排斥和抑制多于鼓励和支持政策。在政策制度的安排上，不把农民工与市民同等对待，而是采取重堵轻疏、重管理轻服务、重义务轻权益、重城市就业轻农民工安排的政策，如对进城农民工实行一系列的证件登记和过程性收费等。（3）制度障碍。农民工市民化的制度障碍突出表现在农村僵化的土地承包制度、城乡分割的劳动力市场制度和城市封闭的社会保障制度三个方面。其一，农村实行承包期限较长的土地承包制度的着眼点是维护农村稳定，但缺乏流动性和经营权转让市场，致使农民缺乏退出土地和农业的市场机制，这是农村剩余劳动力难以实现彻底转移的重要原因；其二，城乡分割的劳动力市场制度使得进城农民工职能通过次属的劳动力市场寻找那些工作稳定性差、收入低、劳动强度大、无福利、无保障、无晋升机会等市民看不上眼的边缘性职业和岗位，他们因此难以进入城市正规体制之内，实现与城市主流社会的融合；其三，与二元户籍制度对接的城市社会保障制度具有封闭性，没有将事实上在城市务工经商的农民工纳入城市社会保障体系之中，农民工由于城市工作大多具有不稳定性、临时性和收入低的特点，只好依靠农村的土地保障，难以割断与承包土地的“脐带”关系。（4）素质障碍。农民工能否由“乡下人”转变成为真正的“城里人”，还取决于农民工自身的文化技术素质和自我发展能力。这不仅是进城农民能够在城市找到工作、在城市立足的重要条件，同时更是农民工自我发展乃至融入市民社会、最终取得市民资格不可缺少的成功因子。综合素质较高的农民工，进城后一方面容易获得较多的就业机会，容易取得相对稳定的职业和收入；另一方面又容易融入市民社会，培育市民观念，承担市民义务，得到市民社会及其管理者的认同。目前城市农民工虽然大多数年富力强，但他们总体上的文化技术水平和能力素质不高，转移能力弱，进城就业竞争力低。这是农民工市民化进程缓慢的基本内因。
农民工市民化进程的推进应当从农村退出、城市进入和城市融合三个环节进行。在农村退出环节，需要解决的核心问题是耕地流转制度与机制的创新、农地征用制度与机制的创新；在城市进入环节，需要解决的主要问题包括：户籍制度的转型、城乡一体化就业制度的变革、农民（工）人力资本的投资与积累、农民（工）社会资本的投资与积累，及农民工城市安居工程的构建；在城市融合环节，需要解决的核心问题是农民工生存保障的社会化和生存环境的市民化。现有的制度障碍是农民工市民化面临的最主要的障碍，突破这一坚冰需要推进三大制度创新：构建农民退出农业、农村的新型机制，建立城乡统一的劳动力市场，打造面向农民工的新型社会保障制度。
3第二代农民工市民化：新世纪中国面临的前沿挑战
21世纪初期，中国农民工市民化面临的前沿挑战是20世纪80年代以后出生的第二代农民工的市民化。随着第一代农民工年龄的增大和逐步返回农村，第二代农民工陆续进入城市并成为农民工的主体。这部分人的成长的社会环境和家庭环境与其长辈发生了很大的变化，他们在文化程度、人格特征、打工的主要目的、城市认同感、生活方式、工作期望、与农村家庭的经济联系等方面与第一代农民工也迥然不同，他们的“城市梦”也比他们的父辈更执着，他们中间大多数人不愿意在结束了若干年的打工生涯后回乡务农，而且更加值得关注的是他们中间绝大多数根本没有务农的经历和经验。除了出生在农民之家，农民和农民工的身份不能反映他们的现实和未来。
第二代农民工及其市民化面临的前沿而又现实的挑战突出表现在： （1）他们的劳动供给和就业行为明显不同于第一代农民工。在不同时代成长的农民工有着不同的阅历和自身不同特点，导致他们追求目标、偏好等不同，因此，仅仅将农民工视为同质群体的传统研究方法不能了解当今农民工劳动市场的供求状况。从经济学的角度说，第二代农民工因为他们的效用和目标函数与第一代农民工的差异导致了他们的劳动供给函数及其在劳动力市场的供求均衡点与厂商需求之间存在“缺口”而出现“民工荒”现象。（2）他们对社会保障的需要胜过第一代农民工。在心态和观念上，第一代农民工更接近于农民，对城市认同感较低，即使在城市中无法生存时，还有回乡务农的最后一条退路。第二代农民工更接近于市民，对城市的认同感较高，但与城市劳动力相比，由于缺乏必要的专业技能和进入正规就业市场的本领，心中过高的期望与所面对的非正规就业市场，形成巨大落差，在城市中无法实现真正立足，但也不愿甚至没有能力退回到农村中务农，成为了城市和农村之间真正的“两栖人”。第二代农民工不仅需要劳动权益的保护，而且需要社会失业救急网络的保障。（3）他们的市民化问题如不能顺利解决将直接关系到城乡的社会稳定。与第一代农民工相比，第二代农民工是更需要市民化也是更容易市民化的群体。他们更加渴望城市的文明，意识和行为已接近于城市人，但因为个人、制度和市场等多方面原因依然滞留在农民工队伍中。随着第二代农民工进入城市的规模越来越大，如果长期不能迈过市民化这道“门槛”，累积到一定时期和规模时很有可能引发为比较严重的社会问题。
主持人评论
五位嘉宾的笔谈从不同角度为我们刻画了中国农民工及其家庭成员的工作、生活状况及其未来发展，丰富和加深了我们对农民工这一新兴群体的认识。从他们的论述中可以看出，农民工作为一个既不同于城市人口、也不同于乡村人口的新型群体，具有以下重要特点：首先，农民工跨越了城乡的界限，但却仍处于“非城非乡”的状态。大部分农民工已经“离土”进城，他们一年里居住在城市的时间甚至比在乡村更长，已很难称得上是乡村人口。然而，就就业而言，
第二，农民工在我国城乡的社会经济发展和转型中发挥着重要而独特的作用。就城市而言，如
第三，农民工是中国经济发展和社会转型时期的一个过渡性群体。告别农民工、尽快使农民工市民化是各位嘉宾的共同愿望和目标。
论坛嘉宾们所揭示的农民工的上述特点，使我们进一步看到将其作为人口分类中不同于城市人口和乡村人口的独立群体进行深入研究的必要性。有学者估计，农民工这股潮流至少还要持续20～30年，甚至会发展为数亿人的规模。也许随着国家、城市各级政府和社会各界对农民工市民化问题的重视，我们可以减小这股潮流并缩短其延续时间；但从各位嘉宾所作的分析中可以看出，至少在今后近20年的时间里，农民工仍是一个规模巨大，本身经历着巨大转变，同时又影响着中国的经济发展和社会转型的特殊群体，理应受到更多的关注。这种关注首先要从在人口统计中超越城乡二元分类，将农民工及其家庭成员作为一个独立于城市人口和乡村人口的特殊类型，提供关于此类人口的规模、特征数据做起。在此基础上，我们才能更加准确地把握这一特殊群体的特点，为他们提供科学的管理和服务；也才能更科学地分析农民工对城乡社会经济发展的影响，为流入地和流出地的城乡发展和规划提供更加准确的人口规模和特征信息。这样做的目的，恰是为了尽快使农民工这一称呼成为历史，达到
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