《中国发展观察》编者的话
　　编辑部读到张元林博士的文章，对他的“大胆假设”产生兴趣。为了能先听听国内其他专家的意见，我们将张博士的文章分送刘奇、赵树凯、胡必亮先生，请三位专家审读，并作出评论。几位专家的意见并不一致，编辑部也没有倾向性，只是要创造一种讨论问题的风气。“让村庄成为历史”，兹事体大——不仅涉及到城镇化的空间格局，而且要颠覆中国的历史地理。作为学术观点，编辑部愿就此展开讨论，欢迎对城镇化问题有兴趣的读者踊跃参加。最后，编辑部要感谢远在纽约的戈松雪先生。《中国发展观察》创刊不满三年，目前已受到国内外读者的广泛关注，我们只能以更高的责任心做好每一天的工作，以副众望。　

荐者来信
《中国发展观察》杂志编辑部：
　　我在中国常驻联合国代表团科技组工作，结识了美国肯恩大学张元林教授。张教授对中国城镇化发展问题进行了深入研究，并形成了自己独到的见解。张教授将自己的思考写成文章，我看后感觉文章提出的观点和思路对于我国选择城镇化发展道路有参考价值，特向贵刊推荐。现将张教授的文章用附件附上，请审阅。

　　顺颂
编安

中国常驻联合国代表团科技参赞  戈松雪
2007年2月28日 发自纽约

   

    作者阐述
　　我的文章的宗旨是把中国的城市化与消除城乡差别、解决农村问题这两大主题结合起来，寻找一条同时解决这两大问题的途径。我相信本文提出的中国城市化之路的设想是切实可行的。它在成本投入较低、对社会震荡较小的前提下，提出了同时解决中国城市化问题和农村问题的有效途径。如这一设想能成为现实的话，相信将会对中国未来走向强盛带来深远的影响。  　   
　　中国的城市化不仅是个大课题，更是事关中华民族千秋万代的大战略。我认为必须以中华五千年璀璨文明积淀而成的大智慧，站在大战略的高度思考这一问题。中国在21世纪的发展之路，对中国人来说，是挑战，更是机遇，但这种机遇往往是千载难逢的。因此务必善用机缘，因势利导，方能化机遇为现实。     
　　我文章中提出的思路，正是试图从大战略的角度，对中国的城市化之路进行探讨。当这一中国城市化之路成为现实时，将可达成如下明显的经济和社会效益：
　　1.它将为国家节约1.4亿亩耕地(其中净增7000万亩)；       
　　2.由于中国基础设施网络建设的简化和对三农投入的逐渐减少，仅此两项即能为国家节约数万亿元的投资(具体数字目前无从估计，但相信数万亿元人民币应该是个保守的数字）；　
　　3.它将为中国创造一个六亿城镇人口的内需市场，而这一市场对中国未来的经济、特别是第三产业的贡献将是不可估量的；     
　　4.当这一伟大工程实施后，将为在中国的土地上创造环境优美、人与自然和谐协调的家园提供良好条件；
　　5.工程的实施将对提高中国人口的教育质量和国民素质产生深远的影响；　
　　6.工程的实施将为在中国的土地上彻底消除城乡差别创造决定性条件；
　　7.它将使中国真正实现从乡村大国向城市大国的转变，从根本上为中国真正实现强国梦奠定决定性基础。     
　　当然，这么大的世纪工程要用一篇文章来阐述所有细节，是不现实的。但我相信我的文章就大的思路，已比较系统地提出了切实可行的、良性的中国城镇化之路。

   

让村庄成为历史——中国城镇化之路的最佳选择

　　改革开放以来，中国的城镇化水平进展迅猛。短短二十多年的时间，中国人口的城市化率由改革开放初期的18%增加到现在的43%左右。这一城乡人口结构的变化，为中国的经济、政治、文化和社会的各个领域带来了深刻的变化。
　　但就城市化进程而言，中国的城镇化目前刚进入加速期。随着经济快速走向现代化，中国人口的城市化水平也将与之同步。至本世纪中叶，当中国经济在人均GDP达到或超过中等发达国家水平时，人口的城市化程度也将逐步进入城市化后期，估计将达到80%左右。这意味着在未来的半个世纪内，目前生活在中国农村的八亿多农村居民中，将有六亿左右的人口陆续离开他们世代繁衍生息的土地，走向城镇生活。可以预言，这一壮举将成为中国历史上最为伟大的社会变革。事实上，这一社会变革早已不是要不要它到来的问题，它早已成了中国人日常生活的实实在在的一部分。因此，如何顺利地实施和完成这一社会变革，将无疑是中国人必须面对的世纪挑战。
　　当然，应对中国的快速城市化这一社会变革，存在着多种可供选择的途径。比如：（1）由市场机制自由调节，不失为可行之途。随着经济的发展，城镇对劳动力的需求增加，将促使农村劳动力自然流向城镇。（2）由政府投入大量资金，协助农村发展工业型经济，从而使村庄城镇化。诚然，这两种方式最终都可能使中国走向城镇化，但其社会成本和经济成本都将会很高。那么，从社会效益、经济成本、资源利用等综合因素考量，以及考虑到中国人多地少这一国情现实，有没有更好的中国城镇化之路呢？这就是本文要探讨的主题。

　　对中国未来城镇化蓝图的构想

　　毫无疑问，21世纪中国的和平发展和与之相随的城市化，不仅是中华民族历史上千年一遇的伟大机遇，也是对中华儿女的一次严峻的考验。如何充分发挥中华民族积五千年而成的智慧，迎接挑战，探索和选择在中国走向现代化的最佳途径，是顺利实现和平发展的关键。就城市化而言，虽然随着中国经济的发展，城市化是一个自然的过程，但城市化之路怎么走，如何选择一条成本最低，效益最好，对现代化后的中华千秋万代最为有益的中国城市化之路，却是摆在中国人面前的巨大难题。
　　如前所说，市场无疑是城市化最大的驱动力量。随着城镇经济的发展，城镇就业机会的增加，以及由于农业生产率的提高而带来的对农村劳动力需求的减少，农业人口会自然地流向城镇。问题是，中国现有城镇对农村人口的吸纳能力如何？城市、尤其是大城市对人口增加的承受能力如何？另一方面，在农业人口逐渐流向城镇后，中国农村的路怎么走？发达国家的经验告诉我们，城镇化的最佳结果是消除城乡差别。当然中国的城镇化之路与西方发达国家的城镇化过程很难有可比性：西方国家的城镇化过程经历了几个世纪，而这一过程在中国将在几十年内完成；在美国，其近代历史上城乡差别本来就不大，因而其城镇化过程中所经历的震荡相对较小。因此，我们必须探索一条适合中国国情的、以消除城乡差别为目标的有效和可行的城镇化之路。
　　笔者认为，中国人、特别是中国政府应充分利用这一千载难逢的机遇，因势利导，把城市化过程设计成真正同时解决农村问题和城市化问题的伟大工程，在中国的土地上一劳永逸地消除城乡差别。那就是：在不影响现有大中城市对农村劳动力的需求所带动的城市化的前提下，由政府主导，在全国范围内重新规划和重点发展小城镇，在自愿、互惠的前提下，用大约五十年时间，让大多数现有农村人口逐步迁入小城镇；与此同时，通过对农民原有宅基地实行经济补偿等适当的激励机制，将现有农村的居住用地逐步转变为耕地，使目前遍布全国的百万村庄逐步走入历史。
　　不可否认，中国还是一个农业大国，目前尚有八亿多人口分布在全国大约300万个大大小小的自然村（约70万个行政村）。如果加上众多的在城里打工的民工，以及充分考虑到中国人口规模尚处于增长期这一事实，以农村作为永久居所的人口可能远远超过八亿。若以八亿人口推算，目前我国自然村的平均规模在270人左右（行政村的平均规模大约在一千多人）。这一村庄人口规模，是长期以来中国作为农业社会所需要的人际交往，社会协作而演变形成的。对于一个农业社会来说，这无疑是一个适宜的规模。
　　世界和中国的城镇化经验都告诉我们，城镇化不能过度地依赖于大城市。事实上，过多的农业人口涌向大城市，大大增加了大城市的物流量、交通流量，加剧了大城市的生态环境和治安环境的恶化。同时，大城市能为新增人口提供的就业机会总是有限。大量人口流向大城市，会给本已不堪负荷的大城市带来巨大的负担。另一方面，如果让现有农村人口留驻农村，就地发展其他产业，由于现有村庄人口规模太小，过于分散，很难培育出产业配套的现代经济体系，更难形成供需两旺的消费市场。因此，通过适当的激励机制，使这八亿农村人口中的大多数有序地迁入就近的小城镇，以小城镇为基础，培育和发展城镇经济，是中国城市化道路切实可行的途径。
　　为了使工、商、学、行政管理和税收等合理配套，经济结构自成体系，人口聚居需有一定的规模。而这一人口规模一般认为需在三万以上。也就是说，当人口规模过小时，由于购买力、需求量等的限制，很难形成有效的市场；与此同时，当人口过少、经济规模有限时，由于税收等的限制，当地政府很难在基础设施、教育等方面进行有效地投资，提升区域竞争力。
　　据统计，中国目前有建制镇2万多个，现有建制镇规模下的小城镇人口估计为两亿左右。假设在未来中国的城镇化过程中，有六亿左右的农村人口迁入经规划后确定的小城镇，未来这一规模的小城镇将总共容纳八亿左右的人口。因此，在现有小城镇（特别是建制镇）分布的基础上，国家应根据人口密度、交通状况、产业结构、经济发达程度等实际情况，尽快在全国范围内规划出人口规模在3-5万的小城镇约两万个。计划用五十年的时间，在自愿、优惠的前提下，实现六亿农村人口迁入小城镇计划。同时，现有村庄所占有的居住用地将逐步转变为耕地，最终使目前遍布全国的300万个自然村逐步从中国地图上消失。当这一设想成为现实时，中国人口的地理分布将出现一个前所未有的历史转折：届时全国约有50%-60%的人口居住在经科学规划而合理分布于全国的约两万个小城镇；约有30%的人口居住在其他大中小城市；只有大约15%的人口居住在农村。而这生活在农村的人口已不再是原来意义上的农民：他们是由自己选择居住在农村的，与城市居民毫无等级差别的真正意义上的中华人民共和国公民。

　　在全国范围内制定城市化和消除村庄的规划

　　中国的城市化和在中国消除村庄这两个工程中的任何一个，无疑都是繁复和浩大的工程。要将这两大工程合而为一，同时实施，其难度可想而知。对如此巨大的工程的实施，任何人都不能指望一蹴而就；相反，它需要几十年数代人的努力方能成功。当然，这一工程的实施，还与中国的现代化进展程度、尤其是经济发展水平密切相关。根据中国现代化的发展进程，在五十年内在全国范围内实施这一伟大工程，应是切实可行的。为了实现这一工程，中央及地方政府应从如下方面入手：
　　1.中央政府责成全国各省、市、自治区，本着未来中国城市化应以发展三到五万人口的小城镇为主要方向的精神，结合本地区的人口密度、交通状况、经济发达现状等实际情况，在充分考虑现有小城镇分布的基础上，在规定的时间内，对本地区的城镇布局作出统一规划。
　　2.中央政府立法，明文规定即日起在全国范围内停止在乡村建造民用住宅、划拨工业用地。在上述规划完成后，所有建设用地均需按规划在城镇规划区内划拨。
　　3.中央政府立法，在全国范围内，取消户籍制。凡在城镇购房或建房者，即自动成为该城镇的合法居民。
　　4.地方政府在做城镇规划时，要以百年发展的眼光，进行科学规划。在充分科学论证的基础上，对每个城镇进行合理的功能区划。
　　5.地方政府在作城镇规划时，应主要根据城镇人口预期规模，兼顾其经济结构、人文历史特色、自然环境等现状，划定城镇最大边界。城镇最大边界一经划定，任何人不得以任何理由在边界以外地域进行开发和建设。在这方面，中国应充分吸取世界各国在城市化过程中的经验和教训，特别要严格防止城市蔓延。
　　6.地方政府在做城镇规划时，应充分考虑本地区的人文历史和现状，充分发挥各城镇的文化和历史特色，避免千城一面。对有历史和文化价值的名胜、古迹、历史名居、名镇、甚至名木、名花等，都应作为城镇规划的重要考量。 　
　　7.在城镇规划完成后，即根据规划，在制定合理的激励机制、确保百姓切身利益的前提下，以自愿为基础，有序有效地实施农村人口向城镇迁移。

    在中国消除村庄的可行性

　　用五十年时间，在中国逐渐消除村庄，不仅可行，而且是中华民族走向强盛的必要途径。关键是如何把这一伟大的工程，设计成不仅是政府主导下的行政行为，更是民众自愿基础上的自觉行为。要做到这一点，最重要的是法律和政策保护下的民众利益。
　　为了确保工程的实施，中央和地方政府可考虑采取如下措施：
　　1.在农户向城镇迁移后，政府应根据其目前在农村所拥有的宅基地面积，给予经济补偿。补偿金额应参照该地区农用地的征地价格标准。这相当于政府以一次性付款的方式对其宅基地进行征购。
　　2.在严格执行城镇规划的基础上，对农户在所迁入城镇的住宅，应在以经济杠杆作调节的原则下，给予灵活选择的空间。比如，迁入户可选择购买商品房，也可以多户联合的方式，购地自建。政府应在严格执行城建规划的前提下，以经济手段鼓励高层建筑，严格控制建造平房。
　　3.国家可根据城镇化的进程，以经济手段调控农村人口向城镇迁移的速度。比如，国家可用对宅基地补偿标准的浮动，来加快或减慢农村人口向城镇迁移的速度。
　　4.国家在以适当的准入标准对大城市的规模进行控制的前提下，应给予农户对所迁入城镇的选择权。也就是说，农户可就近迁入原住地附近的城镇，也可根据自愿迁入其他城镇，包括大城市。
　　5.在前述的禁止在小城镇规划区以外的乡村建造民用住宅的前提下，国家可设定严格条件，只允许符合条件的少数农户在乡村建房。比如，农户在连续三年耕作农田100亩以上的情况下，有继续经营农业的意愿，即可在其农田附近就近建房。因为满足这一条件的农户，即已具备未来机械化、大规模经营农田的初步条件，他们将成为未来中国现代化条件下的真正意义上的新型农民。
　　这里提出用五十年时间在中国同时达成城市化和消除村庄的目标，主要是据于如下理性思考：1.按照中国的现代化进程，预计至本世纪中叶，中国经济的人均GDP将达到或超过中等发达国家水平。在五十年内实现城市化和消除村庄计划，与中国现代化的进程吻合。2.目前中国国标规定住宅设计合理使用年限（即设计寿命）为50年（农村住宅的设计寿命可能更短些），这意味着在此期间所有现存农用住宅都将逐渐达到设计年限，其中大多数住宅将被淘汰或需重建。统计表明，1980年代以来，中国平均每年有约2%的农户自建新房，说明50年是比较合理的更新周期。因此，实现消除村庄的计划，实际上只是在政府的主导下，把农户本来在村庄所在地的建房计划改成在就近小城镇购房或建房而已，政府无需强制规定农户向小城镇迁移的期限。何时迁移，完全由农户根据其住宅状况和经济能力，自愿而定。3.农户的建房计划，一般是在其经济上达到一定积蓄时做出的。此时再加上政府对其宅基地的补偿费，以及政府一方面通过合理控制出让地价来保证小城镇商品房的低价位；另一方面在房贷等方面给予优惠政策等措施，确保农户在城镇购房不成为负担。上述数点，均确保了用五十年时间在中国实现消除村庄的计划，所需的经济成本较低、由此带来的社会震荡较小、过程较为平和。

    在中国消除村庄和建设小城镇的经济、社会效益

　　在完成六亿农村人口向小城镇的迁移后，其经济效益和社会效益都将是巨大的。主要表现在如下方面：
　　1.实施这一伟大工程所带来的最大经济利益是大量土地由现在的农村居住用地转化为耕地。据统计，我国1996年农村居住用地为人均154平方米，考虑到十年来大量农村人口进城居住和农民因建房而新占耕地等因素，估计目前这一数字会更高些。根据建设部1991年发布的城市用地分类与规划建设用地标准，城市规划人均用地（包括居住、工业、道路广场和绿地）的上限为77平方米。即使以迁入城镇的农村人口的城镇用地为建设部规定的用地上限计，在农村居民迁入城镇、将原有农村居住用地转变为耕地后，平均每个迁入城镇的农村居民能为我国净增77平方米的耕地。这意味着当全国六亿农村人口完成向小城镇迁移后，总共可以为国家净增7000万亩耕地（这里尚未包括迁入其他城市的农户所置换的净增耕地），折合46000多平方公里。这一面积大大超过中国台湾省的总面积。需要指出的是，村庄所占的土地一般都是优质土地；由其转变成的耕地都是优质耕地。在人多地少的中国，我们都清楚耕地意味着什么。而这一工程的实施所产生的如此庞大的耕地面积是无价的。当然这里所指的净增耕地是在逆转目前由于快速城镇化而造成的耕地急剧减少的现象后所新增的耕地，该面积已除去了未来城镇化所需的耕地占用量。也就是说，这一工程的实施有效地把本来由于城镇化而导致的耕地大量减少的趋势逆转过来，使城镇化过程变成为同时增加耕地的过程，使中国的城镇化真正成为一个利国利民、造福千秋万代的良性运行的工程。
　　2.当这无数的村庄被两万个左右的小城镇取代后，在全国范围内对基础设施投资的效率将大大提高。其中最大的一项是交通网络的简化：本来需连接百万村庄的交通网络，为主要连接两万城镇的交通网络所取代。目前很难估计建设这两个网络系统的成本差异，但根据交通部2006年2月份公布的数字，政府计划在2006年至2010年期间投入1.2万亿元用于农村道路建设，年均投入2400亿元，可见建设农村交通网络成本之高。可以肯定，用于连接两万城镇的交通网络所需的成本将会大幅度降低，而由此节省的投资可转而用在新建小城镇的基础设施建设上，或者用来作为对迁移农户的补偿资金。
　　3.在现有村庄的居住用地转变为耕地后，将使大面积土地连成一片，使农村土地更规范化，有利于未来农村的机械化和大农业运作。
　　4.这六亿农村人口向城镇的迁移，将创造一个与村庄消费方式完全不同的消费市场。这一庞大人口的城镇化，将为中国的第三产业增加无数的就业机会，为中国经济开辟庞大的内需市场。
　　5.当在中国土地上把现有的70万行政村变成约两万个小城镇后，不仅可以有效地减少管理成本，而且可以极大地提高管理和服务效率，使有限的财政开支效率达到最优化。比如，目前散布在村庄的学校由于规模小，不仅人均成本高，更难以保证师资、校舍的质量，从而影响整个教学水平。而在三、五万人口的城镇，则可创办相当规模的正规中小学，保证师资和校舍的配备，从而确保较高的教学质量。毫无疑问，工程的实施将对中国人口的教育水平和国民的整体素质产生深远的影响。同理，在医疗服务、社会治安、行政管理等各个领域，也由于规模效应而将极大地提高管理效率和服务质量。
　　6.发展小城镇，除了是基于中国和世界城市化经验的现实考虑外，在中国以小城镇作为城市化的主要目标的另一个显著利益是：小城镇临近迁入农户原来的乡村，对一时在城镇就业有困难，但已迁入城镇的居民，便于继续在农村务农。同时，随着城镇的发展，城镇就业机会的增多，务农者也便于逐步转向在城镇就业。在城市化过程中，一方面，农业就业人口由于机械化程度的不断提高而逐步减少；另一方面，城镇中由于工商业的不断发展，就业机会将逐渐增多。小城镇可为培育和促进城乡就业动态的良性循环，起到关键作用。
　　7.在我国以小城镇作为城市化的主要目标，还有一个不可忽视的优点：它有利于中国文化中所重视的亲情乡情的维系。由于大多数农户迁入邻近的小城镇，对长期以来所形成的亲戚、朋友及乡邻等亲情网络影响不大，因此民众在心理上容易接受这种就近迁移，且迁移后对他们原有的生活方式震荡不大。这一点看似无足轻重，但实际是很重要的，因民众的心理接受程度对这一工程的顺利实施将起到举足轻重的作用，特别是中国传统文化中亲情观念得到充分尊重的今天。
　　8.实施此项工程，国家对宅基地的补偿是最直接的大笔资本投入。但以目前中国的经济实力，政府已完全具备做此投资的能力。更重要的是，从中国的长期发展战略而言，这是一项造福中华民族的小本大利的投资。就该项投入的具体成本而言，若以全国农村居民人均二分宅基地计算（实际应低于此面积），则六亿迁移人口共有宅基地1.2亿亩。若以平均每亩补偿5万元人民币计，1.2亿亩土地共需补偿金为6万亿元人民币。以五十年平摊，每年国家共支付宅基地补偿金1200亿元。根据温家宝总理2006年3月在十届人大四次会议作的工作报告提供的数据，2006年中央财政用于“三农”的支出为3397亿元；另根据国务院发展研究中心市场经济研究所副所长程国强的估算，在中国全面建设新农村的固定资产总投资约需8万亿元人民币。若以林毅夫教授提出的十五年建成新农村计，国家需在未来十五年中每年在农村固定资产的建设上投入5300多亿元人民币。与此两项支出相比，实行迁移补偿的成本要小得多。更为重要的是，与“三农”支出和建设新农村投入相比，国家以对宅基地补偿来换取土地的方式具有十分明显的社会和经济效益：前两者的投入治标不治本，不能解决农村的根本问题，即投入后“三农”问题依然存在，更无从解决中国未来走向城市化的根本问题；而通过对宅基地补偿的方式，鼓励农村居民逐步向小城镇迁移，以较小的经济成本换来无价的庞大耕地面积，并在全国范围内形成一个拥有八亿人口的小城镇市场。当然，此举最重要的意义在于：当这一浩大工程在中国大地上实现的时候，中国已完成了从村庄大国向城市大国的转变，城乡差别将从此真正消失。

作者系美国肯恩大学(Kean University)终身教授、博士

 

 

    专家评论

  

    应给城乡统筹一个明确的空间定位 

　　读了张元林博士《让村庄成为历史——中国城镇化之路的最佳选择》，总体感觉是张先生的文章是费孝通先生上世纪八十年代提出的“小城镇大战略”思想的具体化，文章试图为中国目前的城市化道路明晰方向，探索路径。文中有些政策思路颇有新意，有些建议也具有一定的可行性。　
　　该文隐含的一个重要命题值得研究。目前，我国在大力度推进城乡统筹发展，其具体措施就是一面高速推进城市化进程，一面着力推进新农村建设。城市化是方向，村庄的衰减是历史的必然，建设新农村的目的主要是为了缓解城市化过程中日益加剧的城乡矛盾。因此，二者之间并非对立关系，应该是统一的协调关系，在空间坐标上彼此之间应该有一个契合点。我们在推进城市化和建设新农村工作中应该找准这个空间结点，这个结点就是我们贯彻落实城乡统筹战略的空间定位。　
　　中央提出统筹城乡经济社会发展的内涵十分丰富，牵涉到政治、经济、社会、文化等多个领域，其核心就是逐步消除不合理的城乡二元结构。近几年，城乡统筹的战略思想已经逐步在各个领域被具体化、政策化，但城乡统筹的空间格局一直不甚明朗，致使城市发展和新农村建设两张皮现象比较明显。　
　　城乡在空间格局上实现统筹是消除城乡发展两张皮的重要途径，是城乡之间带有根本性的深层次统筹，也是中国推进城市化的必由之路。要使我们这样一个“村庄大国”走向“城市大国”，选择小城镇作为城乡统筹的空间结点，让绝大多数农民走“就地城市化”道路是最现实的首选。一是小城镇具有生存成本低、就业较容易、农民熟悉环境等诸多好处；二是大中城市企业普遍不招40岁以上的农民工，老弱病残都要回乡生活，他们要实现城市化，只能在本乡本土；三是还有一个重要的传统文化因素，那就是融化在民族血液中的乡恋情结、光宗耀祖、衣锦还乡等思想，这是中国人特有的民族性。不论在哪里，不论多么显赫，中国人总觉得只有在家乡故土才能找到感觉，只有在宗族家祖中这种效应才能被放大、被提升。如今在外地发了财的农民，绝大多数都在自己家乡的县城或集镇购置房屋。有的甚至打道回府，另起炉灶，在家乡创业，这更是明证。可见中国的城市化道路应该从小城镇起步，城乡统筹的空间选择应该以小城镇为结点。
　　就城市化发展而言，目前，我们还存在着三个模糊：一是内涵模糊。是只重“城”的建设，还是“城”与“市”并重，思路失偏。城市要发展，外延当然要扩大，但内涵更要及时提升。内涵不提升，徒有其表。有城无市，何谓城市？城市的原始解释就是“城堡+市场”。目前的现实是，城市急剧膨胀了，对进城的农民却不认账；土地被圈，很快城市化了，而失地的农民却不能马上为城市所“化”。城市化的核心是人的城市化，城市化重点是如何把人“化”入城市。这种土地过快城市化与农民过慢城市化形成强烈反差。二是路径模糊，是优先发展大中城市，还是优先发展小城镇，抑或发展城市群。路径不明，重点不突出，遍地开花，力量分散，影响城市化有序、健康、稳步地推进。三是格局模糊。是按行政区划设置城镇，还是按经济规律设置城镇，理念不清，绝大多数地方都以行政区划设置，这样推进城市化显然违背经济规律。上述三个模糊，再加上过快过热的行为，导致城市化方向不清，路数不明。　
　　就新农村建设而言，目前也面临着几个问题。一是容量问题。随着城市化步伐的加快，大量农村人口逐步向城镇集中，由于经济的、社会的、市场的等种种因素的不确定性，我们无法准确预测什么时候能转移多少，农民更难捉摸，新农村建设究竟要建一个多大容量的新农村，这对每家每户、每村每乡都是一个无法把握的现实，投多了造大了带来浪费，投少了造小了面貌难改；二是布局问题，新农村建设理所当然要与推进城市化遥相呼应，新农村建设与城市化是一个问题的两个方面，同样面临着布局规划问题。目前，一些地方小城镇没能按照以省为单位、村庄以市或县为单位，根据生产力布局，经济聚合能力、交通条件、地理环境、风土民情、历史沿革、文化传统、行政区划等方面，实行城乡统一规划，合理布局。依旧沿袭计划经济时代的区划状况建设；三是重点问题。新农村建设的重点是规划好并着力建设好小城镇和重要的居民点，而不是平均用力，遍地开花，有村必建，建必建好。有些村庄必须让它自然消亡。俄罗斯原有15.5万个村庄，现已有一万多个废弃，3.5万个村庄居民不足十人。我国80年代94万个村庄，目前已减少到不足70万个。国家已经在宏观布局上设计区域发展的定位，作为村镇建设在微观层面上同样需要定准位，不能发展的地方就要坚决放弃。　 
   总之，以发展小城镇作为城乡统筹的空间定位，让推进城市化与建设新农村并驾齐驱，应是落实好城乡统筹的重要基础和深层选择。

　　　　　　刘奇  安徽省委副秘书长

 

　　这篇文章蛮有新意，可行性方面还有待讨论。

　赵树凯  国务院发展研究中心研究员

 

    将推进城镇化与建设新农村紧密结合起来

　　张教授的文章是在探讨中国城镇化道路的问题。这个问题的讨论，见仁见智。我认为，中国城镇化道路的选择，需要从中国具体的实际出发，并广泛参考城市发展的历史，以及相关的国际经验来做出判断。
　　我们知道，统筹城乡是推进我国新时期各项工作的基本方略之一。“十一五”规划纲要明确指出：“坚持统筹城乡经济社会发展的基本方略，在积极稳妥地推进城镇化的同时，按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，扎实稳步推进新农村建设”。这表明：统筹城乡既要积极稳妥地推进城镇化，也要扎实稳步地推进新农村建设，要将两方面的工作紧密地结合起来。

　　城镇化发展与新农村建设密不可分

　　从理论上讲，城镇化的实质在于城乡转型。它直接涉及到城镇发展与农村发展两个方面。从实际来看，在我国目前新的历史条件下，城镇化发展的推动力已经主要转变为来自于农村的各项因素（如农民工进城以及农村人口向城镇的大规模迁移、农村资金不断流入城镇等）而不主要是城镇本身的力量；同时，新时期农村进一步发展的推动力也更紧密地与城镇化相关（如城镇工业的扩散、城镇交通的延伸等）而不仅仅是农村本身的影响。因此，我们有充分的理由相信，在推进城乡统筹发展工作中，一定要将推进城镇化与建设新农村紧密地结合在一起，而不是将两项战略性工作分开来做。
　　当然，我们说城镇化发展与新农村建设密不可分是有前提条件的，这个前提条件就是中央反复强调的作为科学发展观重要组成部分的城乡区域协调发展思想。由此所引申出来的基本政策含义在于：将城镇化作为一个重要手段推进新农村建设，同时将新农村建设作为一个重要手段推进新时期的城镇化进程。

　　实施城镇化发展与新农村建设统筹推进的基本战略

　　那么，究竟通过什么样的具体基本战略（方式）将城镇化发展与新农村建设有机结合起来、共同促进呢？ 从人类历史发展的长期经验与现代社会发展过程中的国际比较来看，至少有两种方式可以实现这样的统一：一是通过村镇聚（联）合的方式自下而上地将村庄整合到城镇体系之中；二是通过发展城市区和城市带的方式自上而下地将城镇系统延伸到乡村系统之中。　　
　　1、通过村镇聚（联）合方式自下而上地将村庄整合到城镇体系之中。城镇形成与发展的重要历史起源之一在于村庄的发展并逐步演变为城镇：首先是一些地方性的农作物被当地人驯化并得以人工种植，然后出现定居型的农业村庄，继而部分农业村庄在一定历史条件下转型为城镇。在这种由村庄逐步转型到城镇的历史过程中，一种重要的转型方式就是由亚里士多德最先从理论上所总结出的所谓村镇聚（联）合的方式，也就是通过将邻近的几个村庄统一起来而形成一座城镇的方式。其自然结果就是村庄数量减少，同时城镇数量增加。　　　
　　一些历史学家的研究结果表明，村镇聚合一般有两种形式：一种是指人们离开自己原来的村庄，举家搬到一个新建的城镇中去；另一种形式是指将已有的某些村庄实行集合后使之变成为城镇。通过村镇聚合的方式，不少世界历史名城得以在历史发展的不同阶段建立起来，譬如说雅典、罗马、威尼斯等都是这方面的典型例子。
　　从现代城镇发展的情况来看，这种通过整合几个村庄而首先形成城镇，进而发展壮大成为城市的情况就更为常见了。仅以我国为例，至少就有四类这样的情况在不少地方是大量存在的：一是适应我国市场经济发展需要，以一个经济发达村庄联合周围几个村庄后变成为一个城镇；二是政府通过“吊庄”形式将那部分居住在生存环境差、生态环境脆弱的村庄整体搬迁到由政府统一修建的新的城镇地区；三是由于国家重点工程建设（如三峡大坝建设、区域性的水库建设等）需要而有组织地将一些村庄整体地迁移到由政府组织新建的城镇；四是为了节省宝贵、有限的耕地资源，同时促进规模化、低成本地为居民统一提供各种物质基础设施（包括水、电、气、路等）和社会基础设施（包括教育、卫生、文化等），不少地方政府通过实施“合村并点”方案而将几个村庄甚至十几个村庄合并后集中在一起，促使一些城镇得以形成。　
　　从一定程度上讲，我国改革开放以来村庄数量不断减少（1985年行政村共有94.06万个，2005年只有64.01万个，20年间共减少了30.05万个，年均减少1.5个）、建制镇数量不断增加（1985年共有建制镇7956个， 2005年已经共有建制镇19522个，20年间共增加了11566 个，年均增加578个）就是我们以上所提到的从村庄向城镇系统演化、发展在现实中的具体体现。
　　由此可见，通过村庄联合的方式自下至上地将村庄融入城镇体系而推进城镇化进程已经积累了许多丰富的经验教训。这为我们针对我国的具体情况统筹城镇化发展与新农村建设提供了十分宝贵的参考。　
　　2、通过发展城市区和城市带的方式自上而下地将城镇系统延伸到乡村系统之中。在工业化已经成为我国经济发展的主导力量、经济全球化对我国的影响日益增强的宏观背景下，除了自下而上地推进城镇化进程与新农村建设的统筹发展外，通过大力发展城市区和城市带的办法，自上而下地整合城镇化与新农村发展过程对我国具有更加重要的战略意义。
　　与一般意义上的城市和乡村相比，城市区和城市带具有非常特殊的空间结构形式，即其主要表现为一个中心城市与周边一个或几个农村县作为其重要的组成部分而共同构成一个统一的一体化区域。整个统一的一体化区域之间不仅存在十分密切的经济交往关系，更重要的是它们之间也存在直接的行政管理与政治权利方面的隶属关系，即农村县属于城市管辖。这样就很容易促使这个统一的综合体为了应对一定的竞争、提升其整体竞争能力而对区域内的各种资源进行重组，这样做的结果往往会直接促进区域内的城乡之间的一体化发展过程。正是由于这样的空间结构特点，城市区和城市带发展的结果往往既有利于推进城镇化进程，也有利于新农村建设。
　　从20世纪50年代开始，总体看来，整个世界的城镇化过程进入了一个全新的发展阶段，这就是我们所说的“城市带化”阶段。比如说在美国，巨大城市带主要有三个，即东北部大西洋沿岸以纽约为中心、北起波士顿、南至华盛顿特区共跨越了10个州绵延几千英里的巨大城市带；美国中西部大湖地区以芝加哥为中心，东起匹兹堡、布法罗、克利夫兰、底特律，西到圣路易斯，南绕五大湖呈半月形的巨大城市带；以及以旧金山和洛杉矶两大都市区为主体的大都市连绵带。仅这三大都市连绵带的人口就占到了美国全国总人口的一半。欧洲的大城市带包括荷兰的兰斯塔德城市带（由鹿特丹、海牙、阿姆斯特丹和乌德勒支以及贯穿其间的发达交通系统组成）、比利时的布鲁塞尔-根特-安特卫普城市带、德国的鲁尔地区城市带（由埃森、波鸿、杜伊斯堡、多特蒙德等城市组成）、意大利米兰地区的城市带等。
　　自1945年以来，日本的人口就不断地向东京区、阪神区和名古屋区三个大城市带集中。目前三个大城市带也已经拥有日本全国总人口的一半左右。
　　我国所有的省会城市目前都已经成为比较完整的城市区了，这些城市区都包括了一定量的农村地区（县）。近年来，随着城市房地产业、科技园区、工业园区、休闲娱乐业以及相应的高速公路和规模更大的新机场的兴建与发展，原来的中心城市不得不持续地向外延伸与扩展，导致原来的农村地区不断地被新扩张的城市覆盖。
　　与城市区通常只有一个处于支配地位的中心城市相比，城市带是一个具有多个城市中心的城市系统。多个城市中心通过高速公路甚至通过快捷的城市间轨道交通系统相互连接起来，使人们在处于这个城市系统中的任何一个地方到其中的任何一个城市都非常方便。加上城市带中的城市数量比较多，城市密度通常也比较高，城市之间的经济与产业发展的联系也比较紧密，因此处于其中的农村县、乡、村经过一段时间的经济结构调整后，都建立起了各自全新的与城市带中各城市发展需求相适应的经济结构，比如说建立起了适应城市需要的食品和蔬菜生产、加工产业体系，建立起了为城市大工业提供配套服务的各种小型加工或服务体系等等。这样的产业结构实际上更多地构成整个城市带经济的有机组成部分，已经不再是传统意义上的农业经济了。
　　由城市带发展所带动的城乡转型与城乡一体化发展是一种区域性的大规模的城乡转型与一体化发展，少则影响到几个县的地域范围，多则影响到几十个县的范围。我国只有建立起几个或者十几个比较成熟的大城市带，整个国家的城镇化发展与新农村建设的双重任务才能同时以比较快的速度而且能够比较好地完成。我国的城乡统筹发展将在目前的基础上跃上一个新的台阶。　
　　因此，不论是城市区，还是城市带，都是适应新的历史条件的变化所形成的新的空间结构形式，其要点在于城市通过一定的方式更加紧密、更加无缝隙地与乡村地区联结起来，从而建立起新的城乡一体化的连续统一体。不论是城市区，还是城市带发展，已经成为一种世界性的普遍的城镇化新潮流和趋势，大势所趋，势不可挡。

    不断增强统筹城镇化发展与新农村建设的原动力

　　总结历史发展与国际比较的经验教训，为了保证推进城镇化与促进农村发展紧密结合起来，除了我们需要选择以上所讨论的两条重要战略性思路外，重要的在于不断增强促使城镇化与农村发展两个过程密切结合的原动力。做好以下几个方面的工作至关重要：　　
　　一是大力发展现代农业，不断提高农业劳动生产率，以充分保证农业部门的剩余源源不断地产生并不断增加。这是促进城镇化和农村发展的共同基础。　　　　
　　二是努力调整现代工业、制造业的产业、产品以及空间布局结构，促使现代工业、制造业不断地吸收农业剩余劳动力，并不断地为提升我国的农业机械化、水利化、信息化水平创造良好的条件，同时适当城镇化发展而调整工业与制造业布局，促进城乡工业制造业的协调发展。
　　三是继续发展我国的交通与通讯事业，进一步促进各种交通与通讯方式更好地从城镇向农村延伸，为加强城镇化推进与新农村建设之间的密切联系而提供基础设施方面的基本保证。
　　四是城乡一体化制度与政策方面的重新构建与调整，包括城乡户籍制度的一体化、城乡劳动力市场的一体化等。
　　五是适应新时期我国区域发展的新形势与新特点，探索能够全面体现城乡综合协调发展的成长与区域发展规划、村镇聚合规划、城市区发展规划、城市带发展规划等各种促进城镇化推进与新农村建设一体化发展的规划。

胡必亮　中国社会科学院农村发展研究所研究员