引言：问题的提出
中国农村发展的根本问题在确立家庭经营制度，并以小市场支持小生产而获得初期成功后，迅速转换为小生产和大市场如何对接的问题。这一问题的演化一方面有来自小生产自身的原因，即农户在满足和扩大自身消费的基础上，农户有越来越多的产品需要到市场上销售，并需要获得对其商品化生产的技术、生产资料供应、金融等方面服务，另一方面，是因为中国城市的市场化改革逐步完成并逐步融入国际市场，城乡市场已经一体化，使小生产要面对的市场半径空前巨大。小生产在中国因人地关系紧张其规模不能自然扩大（部分因现有市场激励不明显，主要则因人地关系紧张-温铁军），即小生产一定意义上依然是小生产；而市场已经充分形成大市场，并因市场半径扩大和交易深化，使得和小生产对接的问题日益突出。
使小生产和大市场对接的关键是构建一个服务于小生产的农户生产服务体系，向农户提供产前-产中-产后服务，从生产要素投入到产品的市场实现的全过程来讲，主要包括技术、金融、流通等服务。
家庭承包制改革以来，农户生产服务体系一直在发展，但是并没有和市场化改革的大方向保持完全一致。敏锐的研究者在1980年代中期就已经看到了在本应“保持并发展一个不断满足农户日益繁杂需求并给予长久激励的环境”的过程中，“各级政府在农村的经济技术部门（包括生产技术、商业、金融等系列在内）”“形成追求多种目标（从完成上级下达任务、扩大商业性服务直到夺得本单位奖金）的复杂动力结构”，从而造就了“半市场化”的农户生产服务体系，从而无法形成对农户给予有效激励的“环境”。部分地基于这一点，改革者在80年代中期就提出了组织创新和制度创新的任务。但是当时，对于能取代“部门化”的农业服务体系从而连接小生产和大市场的组织模式并没有清醒地认识，而只是从“市场化”这一个维度出发，提出建立“现代商业组织”（周其仁，
“部门化”的农户生产服务体系导致的问题有：国家扶持资金部分直接被化为部门内部福利；国家扶持资金重复在部门间提供，利用效率低；部门凭借行政权力搞垄断，相互之间无序竞争；公益性服务不能有效提供，商业性服务因缺乏充分竞争而质次或价高；农户不能分享服务体系产生的利润，反而可能因接触服务体系降低了农户在生产环节的应得利润份额。这些最终影响到了对农户生产的激励，弱化了农地产权改革的效应，影响到农户产出和收入的提高。这些问题皆因“部门化”。
“部门化”的农户生产服务体系的改革方向应该是“非部门化”，以由农民参与、主导和控制的农户生产服务体系取代部门主导的农户生产服务体系，从而使农户生产的服务需求被充分满足并使农户获得其中大部分收益，使小农户经营和大市场有效连接，小农户经营制度真正稳固并发展。
但是，令人困惑的是，这一改革目标并未被十分明确地提出，而且很少有成功的改革实践，似乎预示这一目标并无现实基础，或要实现起来困难巨大。从“部门化”到“非部门化”，农户生产服务体系的制度创新在其中要解决的关键问题究竟是什么？解决这一问题有哪些重要的困难？解决这些困难的条件在现实中存不存在？如果存在，制度创新成功的前景是否明确？
由于以往带有“非部门化”取向的改革往往最终变成依靠某个部门在部门内部进行，或形式上在部门之间寻求组建协调性结构，使得我们很难近距离探究以上问题。而浙江瑞安农村合作协会的成立和初期运作为我们提供了一个重要的实际观察机会。瑞安农协试验是真正开始全面尝试在部门之外发育一个新的具有多方面综合服务功能的农户生产服务体系。本文对其章程、筹建过程、运作过程的分析将有可能使我们揭开上述问题的谜底。
一、农村社会化服务体系改革面临的根本问题：“部门化”
对我国现有农村社会化服务体系的构成，学界和政策部门多有共识。不同的作者基本上都同意：中国农村社会化服务体系由多个主体组成，包括国家举办的事业单位、社区集体经济合作组织和农民专业合作经济组织，以及各种专业协会和农业龙头化服务企业。(徐小青，2002，76-77；）这是一个具有不同组织性质（事业单位、合作制组织、企业等）、多服务资金来源（政府拨款、行政性收费、会费、经营利润等）多主体构成的服务体系。
而对于这一服务体系存在的问题，不同的作者也基本上达成共识：政府扶持社会化服务的资金多数被耗费在农业行政事业单位的运转（陈锡文，135-136）；公益性服务不能有效提供（陈锡文，137），需要农户按照市场价格付费的服务却质次价高；农户只能被迫接受官办服务部门的服务，要自主创办服务组织却往往遭遇注册困难；农户不能公平分享社会化服务产生的利润。
但是，在追究农村社会化服务体系存在问题应该怎么解决的研究中，人们却很少把这一体系存在的问题与这一体系的组织方面的特征多少联系起来。甚至有一个似是而非的观点认为，我国农村社会化服务方面取得的成就就是因为社会化服务的体系形成了或者说有多个主体。但这与本文观点相左。本文首先要确立的一个观点就是：正是由于农村社会化服务体系自身结构上的原因，才导致了农户社会化服务需求方面存在的种种问题；现有研究只看到了表面的多元化，以为多元化了就是有主体来提供了，但没能更多分析多元主体的形成机制及其带给服务效率的影响。
这一多主体体系的构建从家庭承包制确立伊始就开始进行。第一批主体是直接由原有计划经济体制下的政府涉农经济技术部门发展而来。农业局、农机局、水利局、畜牧局、科技局在计划经济时代就有，在家庭承包制改革之后，为解决农户产前、产中、产后服务的需要，就借助这些原有的部门开展服务。于是，各种涉农的事业单位建立，并逐步将其基层单位延伸到乡镇。这个过程可以称为路径依赖式的制度变迁，其内在的发展动力既有对农户社会化服务需求的主动回应，也有在家庭经营制度下失去了生产队、大队和公社等对口的集体服务对象后，原有农业服务部门为了解决自身组织职能定位问题，延续其组织生命的强烈要求。于是，中央和各级政府就支持各涉农部门发展基层组织，建立起条条的涉农服务部门。
第二批的农民合作组织类的主体是从80年代中后期开始发展的，内在需求是农户需要自己组织起来提供社会化服务。但是，在实际发展过程中，由于农户力量弱小，很多情况下是依托涉农部门提供的资源作为启动资源和初期业务开展的条件。或者，即使创办时没有得到部门支持，但在提供涉农服务时，也不得不和部门发展合作。这两种情况都不能避免部门利益对于农民合作经济组织发展的侵入。一个明显的表现是：命名为“专业协会”的农民合作组织大多归属科技局下属的科协，命名为“专业合作社”的大多归属农业局或供销社，还有一个归属于农机局、畜牧局等。相比第一批主体，它们回应农民服务需求的敏感度高，但是，也不可避免地部分成为部门利益实现依靠的载体。
第三批是农业产业化龙头企业。90年代中后期，开始大兴农业产业化之风。龙头企业为了成功地进入农村开展经营活动，也必须对农户承担社会化服务供给，有时候这种供给是公益性的，有时候这种供给本身就是其营利行为的一部分。农业产业化龙头企业得以进入农村，也离不开部门的支持。很多企业是被部门邀请进入农村，或是部门主动支持组建。企业对农提供的社会化服务体系仍然重复由部门提供服务的强制性、质次价高、不能公平给予农户利润的问题。
与其它研究不同，本文不强调农村社会化服务体系的多主体性，而是强调多种不同性质主体背后有一个共同性质的主人，那就是涉农部门。当然，涉农部门不只一个。从上述发展过程的叙述可知，不同时期进入农村社会化服务体系的主体形成的背后都有部门的影子，我国农村社会化服务体系实际上是部门举办的。正是部门为各服务主体进入提供条件，支持各主体开展服务业务。和部门举办服务体系同时发生的，就是部门和各主体共同占有国家为公益性服务提供的财政支持，并占有商业性服务所产生的利润，而农户则不能获得良好服务，而且不能分享社会化服务的利润。
具体地对照前文提出的农村社会化服务体系存在的问题，可以看到：正是由于依托部门创办服务主体，开展服务，才使得政府支持资金多数被用于部门及其举办组织的自身运转，因为行政化的部门必然追求其自身利益，而满足部门利益的重要方式就是建立机构、多进人员，产生巨额的运转费用；正是由于部门举办服务主体，并且以部门获利为目标，所以导致不能获利的公益性服务日益衰落；正是由于部门的强势，使得特定服务领域中存在垄断，所以营利性服务质次价高，并且还强制农民接受；正是由于部门强势，才使得农民自创服务组织的努力困难重重，即使成立也需要向部门支付租金；正是由于部门举办服务主体，才使得农民不能分享服务环节利润。
因此，我们可以概括现有农村社会化服务体系的根本弊端是“部门化”，所有问题皆因部门化而起或与部门化有关。
二、瑞安农协改革的实质：“非部门化”
1、试图确立一个承担全面服务功能的新主体：
瑞安农协建立起来的是一个什么样的组织呢？在瑞安农协章程中，对这一新组织规定的职责是“本会旨在团结、组织、协调和引导各级各类会员，规范、扶持和发展多种形式、多种层次的合作事业，维护和增进广大农民和农村合作组织的合法权益，探索社会主义市场经济条件下的新型合作化道路，全面深化农村综合改革，建立健全多元而又统一的农村金融、流通、技术推广体系，建设社会主义新农村，以期有助于解决农业、农村、农民问题，为城乡统筹发展和创建社会主义和谐社会作出贡献。”。其中说到，是要“建立健全多元而又统一的农村金融、流通、技术推广体系”。农协是自身要成为这一体系，还是去推动建立这一体系呢？
在章程对“业务与活动”的规定中，在8条中，实质性的是前3条：“本会推动信用合作、保险合作、供销合作、消费合作、技术合作等各项合作事业的培育、规范与发展。本会宣传、倡导农村新型合作化，组织会员教育、培训、交流和考察，促进合作事业的理论研究与经验推广，开展合作社之间的合作，特别是核心会员单位之间的合作。“本会提供合作事业的资金、技术、信息、人才以及法律援助服务。”
瑞安农村合作协会是把对合作事业的资金、技术、信息、人才以及法律援助服务作为自己的职责的。这里提及的几个职责，除了法律援助服务是原有农户服务体系中没有的以外，其他都是原有的农户服务体系已经有的，是在由金融、流通、技术服务部门在承担。瑞安农协致力于提供这些服务，也就是说，它是要建立起一个和现有的农户服务体系平行的服务体系。
原来的农户生产服务体系，由各部门分别承担金融、流通、科技等服务功能，或者说资金、技术、信息、人才服务，相互之间并不构成一个可以有机配合的体系，从其对农户的服务效果也可以清楚地看到这一点。而瑞安农村合作协会立足于对“合作事业”的服务，却构建一个力图提供多方面服务内容的农户生产服务体系。这个主体相比于原先的“农户生产服务体系”以及其中的各种服务提供主体来说，就是一个可以提供综合服务的一个新型主体。协会章程力图确立的就是这样一个全新的主体。这一主体从其职能设计上来说，就是非部门的。如果其能正常发挥作用，那就必然要取代原来各部门承担的职能。
瑞安农协的组织宗旨就是成为一个“非部门化”的新主体，或者说，如果这一新主体能够构筑成功，其带给当地农户生产服务体系的结果就是一定意义的非部门化。当然，它并没有直接提出取代部门的目标。
2、新主体由农民合作社主导而不是部门主导
新主体中的会员主导即由农民合作社主导是通过会员代表大会的职权设置、对理事选举的特别规定和对核心会员权力的制约实现的。
在瑞安农协的内部决策体制中，会员代表大会、总理事会、常务理事会、总监事会和常务监事会实行集体合议制，执行委员会实行主席负责制，各自根据本会章程开展工作，相互配合与制衡。
会员代表大会是农协的最高权力机构[2]。我们可以从会员代表大会同其他机构的相互关系来看会员代表大会是如何确保其最高权力的行使的。
（1）会员代表大会被章程赋予的职权有：
“会员代表大会的主要职权是：
(一)制定和修改章程；
(二)决定本会的工作方针与发展规划；
(三)选举和罢免理事、监事；
(四)选举和罢免会长、副会长；
(五)审议总理事会、执行委员会、总监事会的工作报告和财务报告；
(六)改变或撤销总理事会、执行委员会、总监事会不适当的决议、决定；
(七)确认或取消核心会员资格；
(八)决定重大变更和终止事宜；
(九)决定其他重大事宜；
(十)监督本会秘书处和职能部门、分支组织、附属机构的工作。
章程的制定与变更，会长、副会长的罢免，以及决定本会的终止等重大事项应以会员代表大会全体会议的特别决议通过。”
这些职权表明会员代表大会是协会的最高权力机关[3]。这些职权保证了会员代表大会相对于总理事会、执行委员会、总监事会的更高的权力。
（2）对理事选举的特别规定：
理事和常务理事是农协的议事机构成员，权力非常重要。章程规定了严格的理事选举办法。理事和常务理事都要经过会员代表大会选举。虽然，在会员代表大会闭会期间，其它机构可以增选理事，
“在会员代表大会闭会期间，根据执行委员会的提名，总理事会或常务理事会可以特别决议增选部分理事，但增选理事名额累计不得超过最近一次会员代表大会闭会之时理事总数的三分之一”
但是，增选人选必须经会员代表大会确认。（“增选理事应当在此后召开的会员代表大会上得到追认，如果未获追认则其职务自动解除。”）这就保证了会员代表大会对于理事人选的最终决定权。
同时，“会员代表大会可以特别决议提前改选部分或全部理事，可以特别决议调整部分或全部理事的任期。”这就保证了会员代表大会具有超脱的对理事人选和任期的干预。
（3）对核心会员权力的限制
核心会员在五类会员中权力最大，是专业性或区域性的农协分会性质的组织，一般由多个基本会员组成。它们的权力大体现在可以协商提名会长、副会长，可以协商提名理事。但是，会员代表大会对其这种权利有制约。
“会员代表大会全体会议可以特别决议授权会员代表分组会议按照规定名额、条件与程序选举部分理事、监事，确认或取消所属专业、区域的核心会员资格，决定所属专业、区域的工作方针、发展规划以及其他重大事宜，监督本会分支组织、附属机构在所属专业、区域的工作。”
（4）对协会终止的特别规定
“本会完成宗旨、自行解散或由于分立、合并等原因需要注销的，由总理事会或常务理事会提出终止动议。
本会终止动议须经会员代表大会表决通过，并报业务主管单位审查同意。“
此外，章程对总理事会、常务理事会、总监事会、常务监事会等的名额限制，都有具体的规定。这种民主制衡的机构，起码保证了其重大决议不影响到普通会员的权益。
由上述分析，我们理解瑞安农协的试验价值，在确立农民合作社主导的意义上，它确实超越了以往的促进合作社发展的制度体系。它试图通过合作社的一个联合组织来帮助合作社发展，而这一联合组织是真正由组成其合作社来主导的。
3、瑞安农协的“非部门化”实质
虽然瑞安农协发展的现实路径是整合部门资源，搭建部门合作的平台，但是其实质是“非部门化”。瑞安农协的创新之处就在于其非部门的目标，其成功与否也在于非部门化能否实现。
瑞安农协制定时的特殊处境决定了其既是一个虑谋长远的为中国地方农协制度创新的示范之作，也考虑到了瑞安的特殊政治地形图。因此，对其章程的解读是可以看出瑞安农协的发展目标的。[4]
要推动农民合作，关键是部门之间实现合作。瑞安农协的方向没有问题，多个“三农”问题专家都已经为中国农村的合作事业把脉，论述综合农协相对于中国基本国情、农户经济现状的契合性。这一共识在中央提出新农村建设各方对韩国经验更加重视之后得到了进一步加强。但是，综合农协的道路并不能仅靠一个目标和基本国情的对应就说服人。能否走通这条路的关键在于能否顺利实施部门合作。从理论上阐明部门之间在农协事情上是可以合作的，部门合作是可以推进农民合作的，这种合作的根据在哪里，这是学者的任务。但是，这一阐明又非常依赖实践的进展。学者们往往面对复杂的事情，抓住其关键因素，作一个性质判断，就引申出能不能做的结论。如果能做，怎么做，学者已经不再考虑，认为是实际部门的事情；如果不能做，也就不再花心思研究。但是，能做与不能做之间并没有截然分明的界限，也正是在做与不能做的中间地带，实践者在勇敢地做事，实践在骄傲的成长。甚至实践本身已经在说明原来问题讨论的概念并不正确，思路并不科学。但此时学者缺席了。在原来研究界定的做与不做之间并不存在的中间地带恰恰代表着理论深化的巨大舞台。非此即彼的判断和论证在此接受的是自己的失败。
原有的综合农协的讨论并没有触及部门化的支农体系是否接受综合农协的问题，而这在综合农协理念不成为实践障碍的时候，这一问题恰是综合农协能否成功的关键。貌似一个弱小的新主体如何取代旧的部门化涉农体系的问题，实质上是就的部门化涉农体系在新主体出现后牵动形成的新的话语结构和利益结构能否衍生出部门间的合作体系问题。部门合作的问题是这一实践进程的本质，农协势力的消长只是一个表象。
整个事情的逻辑是：部门间合作如何可能？从农协自身的角度来说，是为了实现一个全新的农民合作格局而自封的一个非部门化的新主体，如何推动完成超出自己能力的促成地方部门合作。
对于地方政府内部的部门间政治，既有的政治学、社会学、历史学等的地方研究没有给予过突出的重视，甚至连可以作为研究基础的地方政府的部门构成及其相互关系的规范研究都几乎没有，更遑论相关的实证研究。所以本研究也无法更多地参照有关研究。而只是老老实实基于瑞安一地经验，提出有关理论思考。
三、农协成立带来的“虚拟利益增量”
瑞安农协第一次会员代表大会确认瑞安信用合作社联合社（农村合作银行）、瑞安供销合作社联合社、瑞安手工业合作联社（二轻联社）、瑞安农村合作经济联合社、瑞安农机作业联社（筹）、瑞安农产品经纪人协会、瑞安农村科技特派员协会（筹）和瑞安农协马屿合作联社（筹）为第一批核心会员。
但是，了解这些核心会员实际情况的人都知道，这些组织实质上的合作制成分很少，而这些组织又为何成为了致力于发展多层次全方位合作体系的瑞安农村合作协会的核心会员了呢？
在章程中，有一句话明显体现了核心会员在农协架构中的作用，“本会充分发挥核心会员领办、协办农村合作组织的带动作用。”本会组建或认可的专业、区域分会（联社、团体）是本会的核心会员。核心会员同时相当于本会在相应专业、区域的分支组织。
也就是说，农协吸纳这些组织作为核心会员，是为了通过这些核心会员来发展农村合作组织。在农协章程中规定，农协的基本会员是村经济合作社和专业合作社。瑞安境内的合作社是分属于这些核心会员的。
在农协这一时期对会员的表述中，可以看出对于核心会员的优势是非常肯定的。[5]没有这些核心会员的加入，瑞安农协就没有命名为“农村合作协会”的理由。农协可以致力于建立所谓多元而又统一的农村合作体系，也正是因为有了各个领域的合作经济组织的加入。
1、“非部门化”前景要触动的各部门利益
瑞安农村社会化服务体系的现有格局也是“部门化”。非部门化要触动的就是这些部门的利益。
（1）行政主管部门：农林局、科技局
农林局和科技局作为政府涉农事务的行政主管部门，掌握大量的组织和资金资源。农林局本身掌握着一部分资金，用于支持农村各项事业的发展，同时农业局的产业科，还掌握着对合作社发展进行扶持的权力，“谁是合作社，谁应该得到政府的扶持资金”等问题都由农林局的官员定夺。财政局的农财科里面每年掌握大量扶持资金是分配给各个部门的。农林局的产业科掌握着财政下达的扶持合作经济发展的资金的配置权。一个合作社的社长说：只要和农林局产业科的官员关系比较熟，通过他们打个招呼，就可以获得一笔资金。科技局则掌握农业方面先进技术推广的资金，扶持主体也包括合作社。每年就有1000多万。科技局现有工作人员20人，负责农业科技项目审批的只有一人。
以上权力对于农林局和科技局来说，是其部门职能的体现，如果此方面职能被拿走或削弱，就意味着一笔重要的财政资金被拿走或减少，这无疑削减了部门权力，也失去了这方面职能对于相关部门和农民合作社的影响力。而对于具体主管这方面事务，从事发钱和审批的个人来说，权力的的集中以及审批标准的主观性给“索租—寻租”活动留下生存的空间。政府官员个人的利益和社会地位在涉农扶持资源的配置过程中得到实现。
（2）农村合作银行
农村合作银行是一个资本雄厚的，金融市场上具有雄厚实力的金融机构，在的金融市场上占据重要的地位。辖12家支行、67家分理处(所)，营业网点77个。现有员工650名，股金总额2亿多元，2005年实现存款513000万元，实现贷款383500万元。2005年实现利润9934万元，实现税收上缴7500万元[6]。农村合作银行的存款业务在各金融机构中排第二位，位居农行之后，贷款业务在各金融机构中排第三位，位居农行、工行之后。
农村合作银行和政府存在紧密地联系。农村信用社从农行分离出来的时候基本没有呆坏账，呆坏账主要来源于1999年接管的农村合作基金会。1999年清理整顿金融市场时，共有农村合作基金会22家，金融服务社6家，城市信用社4个，累计不良资产35000万元。农村信用社按照中央有关部门的部署，全面接管了农村合作基金会，稳定了社会秩序，缓解了当地政府的政治压力。当时农村信用社消化不良资产的能力有限，总资产有16个亿，每年仅有1000万盈利。经过公安、司法、行政、审计等多方努力，欠款已经大部分追回，现有呆坏账5000万[7]。政府把各个职能部门的存款、资金周转、行政性收费等业务留给了农村合作银行。1999年温州市人民政府下发了《关于扶持农村信用社发展的通知》，文件指出：“农村信用社承担了接收农村合作基金会的任务，…稳定了金融秩序，…，为了使其更好地服务地方经济发展，市人民政府决定，切实扶持农村信用社发展。”同时文件还对具体的扶持政策作了规定：“乡镇政府及所属机构应在农村信用社设立账户，资金存入农村信用社；市本级财政至少20%的预算外资金存入信用联社，各县（市、区）至少将20%的预算外资金转存入农村信用社和信用联社；农村信用社营业税中缴交地方税的部分，自2000年度起，5年内予以50%的返还”[8]。
2005年，农村信用社进行了股份制改革。温州已经在2002年被确定为金融改革的试验区，而农信社作为农村信用社进行股份制改造的首批试点单位。我们可以从农村合作银行董事长的访谈中了解到股份制改革的一些情况。
为了协调好新老股东的利益采取两阶段募股的方式。首先是老社员优先认购股金，这样做是为了稳定股东的队伍，从老社员处募集股金19000万元，共有社员3123户，社员股金占到股金总额的55%[9]，然后再满足老社员认购股金的基础上允许一些新社员认购股金。由于在温州地区金融过活动比较发达，民间投资金融的积极性很高。群众踊跃认购股金，结果认购股金的数量要远不能够满足股民的需求，最后采取了“打折”的办法[10]。所有的想购买股份的群众都可以购买到股份，只是购买的量要相对小一点[11]。
最终的股权结构是：投资股98%，资格股2%。股金总额22090万元，其中农民股东2271户，股金11232万元，企业法人股东107人，股金4122万元，员工股金4855万元，员工持股比例为24%。在所有的股东中，两个最大的股东持股各200万元，一个是农村供销社持股，另一个是一家民营机电研究所的老板[12]，另外还有20个村集体经济的股份。通过改制的资料，我们可以了解到合作银行已经不是金融合作社了，而是一家股份制商业银行。
农协要为农民合作社和农户提供金融服务，势必侵占农村合作银行的信贷市场，但是，农协要想自己办金融服务，在现有体制下没有开办的合法性，职能和农村合作银行合作。农村合作银行在对待农协的问题上，要解决两个问题：一个是如何利用加入农协加大和巩固在农村金融市场的地位，二是如何利用农协吸纳的其他部门，在与其他部门合作中寻找新的市场机会。
（3）农村供销社
农村供销社从1983年的经济体制改革到1999年的股份制改革的16年间，供销社一直在考虑生存的问题。在改制以前，供销社基本没有经营性业务，主要从事资产管理和房产租赁，和其它地区的供销社一样，处于“租壳子，卖瓤子”的状况。1999年供销社进行了股份制改革。主要是从两方面着手，一个是职工全员解除劳动关系，第二就是资产重组。供销社的组织体制、人员结构、资金结构进行了很大调整。通过一年半时间改制，原先9个基层供销社，9家独资公司，18家直属全资企业进行了全面的股份制改造，9家基层供销社中的5家进行了股份制改革，还有4家实行了破产重组。截至2006年8月，重组的企业有26家，比改制前增加了8家，改制以后，解除了职工的劳动关系，原来是2000在职职工，1000多名离退休人员，通过改制甩掉了人员上的包袱。原来2000多万的自支性资产亏损，还有2000多万不良资产。改制以后2000多万的银行贷款基本上都得到了偿还。改制以后供销社人员包袱、经济包袱都得到了解决。截至2006年8月，供销社所有的股金有11126万元，主要是一些私营企业主的股东。
供销社通过股份制改革甩掉了一些历史上的包袱，供销社的改革主要进行产权制度的改革[13]。改制后的供销社具有一定的经济实力，是全市唯一一家在农村地区具有完整经营网络的企业，同时供销社还保留了一批掌握信息、拥有技术和管理经验的专业人才[14]。改制以后，供销社现在拥有九家直属公司、四大中心供销合作社及两大市场，分别是供销社资产经营有限公司、农业生产资料公司、物资回收有限公司、百货纺织品公司、供销贸易有限公司、华联副食品有限公司、蔬菜有限公司、银河日用工业品有限公司、土特产有限公司；塘下、飞云、马屿、陶山四家基层中心供销社；农副产品市场、市茶叶交易市场[15]。2005年与浙江省农资集团惠多利农资连锁有限公司联合，共同出资组建新的农资连锁企业——惠多利农资连锁有限公司，在农业局、工商局的配合支持下，进一步规范农资连锁经营。目前农资连锁经营配送网点已达202家，营业面积8000多平方米，第一家飞云供销社直营店已试营业[16]。
供销社积极拓展金融服务领域，与农村合作银行“分享”金融市场的利益。2003年8月由供销社与市财政共同出资成立了农信担保公司。公司注册资本500万元，供销社占股51%，以农村合作银行（原信用社）为合作行，可担保额5000万元。截至2006年4月底，共为291个单位与个人提供贷款担保，担保金额3688万元[17]。2004年初，供销社参与农村信用社的改制，全系统3家基层社、2家市直属企业向新组建的农村合作银行投资465万元，占总股本的2.3%，占法人股的7.6%。供销社关联企业累计为第一大股东，供销社进入农村合作银行法人治理机构，为进一步扩大融资服务提供了便利，同时进一步促进了社有资本的保值、增值，2004、2005两年投资农村合作银行净收益率达25%[18]。
实际上，通过自身改革，供销社解决了自身生存危机[19]。但是，供销社自身为了进一步增强实力，主动投身了与一般农村商贸企业的竞争，虽然凭借其资产、人才和营销网络的优势，能够撑住局面，但和其他商贸企业一样，遭遇到了和小农户打交道交易成本过高的问题，因此，其基层社很多因为历史包袱沉重，经营机制不活，在这种竞争中败下阵来，只能靠出租房产来度日。供销社放弃自己合作制的性质，沦为农村商贸企业，于是只注重卖商品给农户，不注重为农户销售，成为农户经济利益实现的对立面。现在农协要挑起农村供销合作大旗，正击中供销社软肋：第一，农协把供销合作大旗扛走，供销社凭发展农村经济合作的名义获得的财政支持可能旁落；第二，农协扶持合作社作供销，增加了竞争对手，直接损害供销社经济利益；第三，农协平台更易于开展同农村合作银行、农业局、科技局的合作，但如果是农协来做这种合作，自己分享合作收益的机会和数量就会受限制。
2、创造“虚拟利益增量”
要想使涉农部门进入以非部门化为目标的农协改革，就必须为部门加入这一改革过程创造出收益。农协成立阶段所要解决的正是在不触动以上分析的部门利益存量，而创造出一块新的利益增量，从而形成多部门参与农协的格局。
农协成立阶段，其没有实质性运作，不可能产生出运作的实质性收益，因此必须创造出一块虚拟的资源增量，并迅速地靠初期运作时期形成实质的资源增量，并在参与的涉农部门中进行分配。
虚拟的资源增量的创造必须满足两个条件：第一，相对于部门现在实际享有的资源来讲，它是虚拟的。第二，它必须具有能够成为现实的潜力。展现这种潜力是说服部门加入农协的关键。
（1）“政治正确”带来的虚拟政治收益增量
进入新世纪以来，党和国家的工作重心从单纯追求经济增长转变为“以人为本”，实现科学发展。2006年中共中央一号文件《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》发布后，各地开展了形式多样的新农村建设探索。在瑞安农协所在的浙江省，省委书记习近平提出，“积极探索建立农民专业合作、供销合作、信用合作‘三位一体’的农村新型合作体系，努力服务于社会主义新农村建设”。陈林抓住“三位一体”的概念，提出农村合作协会就是三位一体的具体组织形式，由此使瑞安农协具有了一定的“政治正确”。这意味着加入瑞安农协，就是支持省委决策，这对体制内的各部门领导是一种潜在的资源。当“农村合作协会”具有某种话语正确的时候，农协对政府官僚系统创造出了一种政治资源增量。而这种政治资源增量的分配取决于部门领导参与农协的程度以及部门参与力量的大小。政治资源对于政府官员意味着潜在的收益。通过政治资源的积累以及在政治体制内地位的提升，可以获得更大的资源配置权以及由此引发的经济、社会地位的改善。农协创造的政治资源增量虽然存在不缺定性（即“虚拟”，但也存在竞争性。不缺定性即政治资源增量的大小是不确定的，随着农协的发展壮大以及社会认可度的提高而增加。竞争性意味着早加入早得到这块增量，晚加入就可能分到的很少或者分不到。
（2）赢得部门上级关注带来的虚拟政策优惠增量
在一些垂直体系的部门中，农协的制度创新提供了一种潜在的收益。因为当“社会主义新农村建设”达到朝野的共识以后，各个条条系统也在进行新农村建设的探索。农协给各个条条部门提供了一个人工的试验场，当中央的条条部门对给予了某种程度的期望，为地方的条条部门提供一些帮扶。比如农村供销社，从全国来看，农村供销社已经大范围的亏损、转制，全国农村供销总社迫切希望探索出一种新的模式，来改善供销社日益炯迫的状况。在这样的背景下，农村供销社作为农协的理事单位就会获得额外的收益，全国供销总社会向的农村供销社提供一定的帮扶，包括资金、人员、组织系统。农村供销社。农村供销社在农协成立以前就从上级的帮扶中获得一些甜头。2005年农村供销社被确定为全国供销总社与国家开发银行列为融资服务平台试点单位[20]，拓展了农村供销社在金融领域的服务，扩大了盈利的空间。当地的一位官员说：供销社什么都不用干，只要把数字一级一级报到北京就行了[21]。
农村合作银行也存在类似的利益。的农村金融市场一直比较活跃，而农村合作银行被誉为农村金融的“主力军”。而农村金融问题是金融领域比较棘手的问题，人民银行和银监会对地方政府在农村金融领域的制度创新给予密切的关注。陈林引入综合农协的这一制度平台，金融部门和监管机构也对它给予殷切的期望。农村合作银行也期望作为农协的重要组成部分可以获得制度创新的资助，以期弥补制度创新的成本[22]。
垂直的条条部门存在着通过农协的平台获得上级部门政策、资金扶持的预期。因而这也是他们愿意接受政治家资源整合的原因之一。
（3）创设部门交互平台带来的虚拟机会增量
综合农协给政府官僚提供了一个崭新的交互平台，通过农协吸纳、引进了外部政治资源和社会资源。在农协的体制框架下，政府官僚和利益集团接触外部资源的机会增加，而机会本身意味着潜在的收益。机会收益分为分配型机会收益和生产型机会收益，前者是零和博弈，后者是正和博弈。作为农协的理事单位，他们对农协存在着不同的预期，他们试图发现一切可以获得收益的潜在的机会。而这些收益既包括部门利益的增加，也包括部门领导和个人的利益。一方面农协的利益调整调动了各个部门参与“二次分配”的积极性，另一方面在综合农协背景下的更大范围的合作产生额外的收益，而这种额外收益的分配也是各个职能部门关注的目标。
因为农协在“社会主义新农村建设”的背景下产生，中央政府以及社会各界对“三农问题”的关注，使得农协中的政府管僚存在着获得经济利益和政治利益的双重预期。黄少安认为：制度变革往往是包含一定时期的过程，参与变革的主体往往是多元的，各自都从自己的利益出发，进行成本收益核算，决定自己对特定制度变革的态度和参与或反对程度（黄少安，1999）。因为存在部门利益的需求，所以陈林副市长可以在“人事权”和“财政权”双重缺失的条件下，把各个部门糅合到一起，为开展部门之间的合作创造某种可能性。
四、通过运作使“虚拟增量”变成现实增量
（一）虚拟政治收益的现实化
农协这样一个框架，吸引了外部的视线。2006年8月浙江省省委副书记周国富视察农协，对农协的现实意义给予了高度评价。2006年10月浙江省省委书记习近平同志召集陈林到省委汇报农协的进展状况，2006年11月省委书记习近平和副书记周国富在温州市委书记和市长的陪同下到进行现场办公会。高层领导和外部的专家学者如温铁军、崔之元、茅于轼等学者的高度关注提升了农协的政治价值。农协创造的政治资源的分配具有竞争性，当部门官僚被认为参与度不够的时候，就会在政治资源增量分配上处于劣势。
（二）虚拟政策优惠的现实化
（三）虚拟机会收益的现实化
五、“非部门化”的第三步：部门间博弈中实现农协自主
在通过虚拟增量说服部门加入，通过形成实质增量留住部门之后，下一步解决就是如何在农协平台上形成部门合作的新体制，最后充实农协内容，使农协真正成为其章程设定的农村合作体系的推动者和涉农服务的新主体，并且使各部门掌握的资源乃至部门本身成为新的农村合作体系的一部分。
困难：1、行政主管部门不愿放弃对合作社的主管权力；2、供销社不愿意让渡资金和供销渠道给农协，但想主导农协运作
六、讨论
（一）“非部门化”的条件
在普遍地看到在现实中部门利益损害合作社发展的现实之后，在民粹主义或对政府普遍地不信任的情绪感染下，很容易得出另起炉灶的结论。但是，这种结论由于很多都是启示性的论断或者思路，因此，没有去讨论另起炉灶的可能性，当然，更不考虑其需要付出的巨大成本。很容易知道，由于需要付出巨额成本，而且其过程可能会中途夭折，所以，另起炉灶的努力在现实中很少被注意。
（二）部门间合作原理
也许是鲜有部门间合作的现象才使得人们很少研究这一现象。但是，我们从一般性的道理出发，又知道部门间合作对于有些事情的推进具有至关重要的作用。在农民合作体系构建的问题上，首先是部门合作对其具有关键意义，我们必须去发现部门合作是否可能？其次，是我们原来看待部门合作的观点可能遮蔽了我们去发现实际中存在的部门合作机会和现实，所以我们很少去发现部门合作这个问题上的因果机制。
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