韩 俊 张云华 张要杰  

 

  编者按：如何使城市的良性扩张和农村的有序撤退互补共荣，是必须认真面对的重大问题。简单地要求农民以放弃对集体土地权利的分享为代价获得市民身份和社会保障是不公平的，这样有可能剥夺农民可持续发展的条件。在郊区农民市民化过程中，应强化对农民土地财产权利的保护。

        在我国，农村城市化不仅意味着农民职业和生活方式的改变，更意味着城乡两种完全不同的管理体制的并轨。近些年，随着城市化进程的快速推进，城区中的“城乡分割”问题（如“城中村”）显得十分突出，在经济发达的大中城市近郊更是如此。
        这一问题的核心在于，城乡两种不同的土地产权安排，以及与此紧密相关的农村集体资产处置的复杂性，它构成了城市化过程中“农民变市民”的基本前提。因此，在农民转变为市民的过程中，如何妥善处置农民的土地，进一步深化农村集体经济产权制度的改革，推进城乡一体化进程，使城市的良性扩张和农村的有序撤退互补共荣，是各级政府尤其是城市政府必须认真面对的重大问题。近年来，各地有不少探索，也提出了一些值得关注的提法，如“拿土地换（市民）身份，以土地换（城市）社保”等。  
        带着这些问题，我们对朝阳区农村社区向城市社区转型、农民市民化过程中农村集体经济产权制度改革进展情况进行了调研。调研的主要结论是：农民带着集体资产仍然可以成为完全意义上的“市民”，要求农民以放弃对集体土地权利的分享为代价获得市民身份和社会保障是不公平的，这样无疑等于剥夺了农民可持续发展的条件。  

朝阳区集体经济产权制度改革的特征    

       朝阳区现有农村面积369.8平方公里，占全区总面积的78.5%。根据北京市总体规划，朝阳区全部为规划城区。乡镇企业异常发达，乡或村集体层次积累了庞大的资产，尤其是土地资产随着城市化进程的加速而迅速升值，区、乡两级财政也都有较强的实力，使其具有雄厚的物质基础来推动产权改革创新。据统计，朝阳区集体净资产达121.6亿，人均高达7.5万，2006年区级财政收入达170亿元。
        朝阳区的大部分乡镇并未进行“家庭联产承包”，土地、企业等大部分资产一直以来是由集体统一经营，“三级所有，队为基础”的总体治理架构基本未予触动，“集体所有，家庭经营”的模式在该区不占主流，这是其进行集体产权改革的体制背景。  
        朝阳区的集体经济产权制度改革主要采取“量化股权，明晰产权”的形式，使集体资产的所有人落到实处，既维护了集体资产的完整性，又充分保障了农民对集体资产的所有人权益，同时优化了集体资产的法人治理结构，奠定其可持续发展的动力基础。  
        朝阳区集体经济产权改革的核心是如何设法将乡、村两级发展经济的职能合理地剥离出去，无论是采取股份有限公司或有限责任公司、乡级专业化、乡级统筹、“乡”“村”资产互动以及社区股份合作制等形式都是如此。随着城市化进程的加速，其管理体制也随之向城市型社区转型。乡、村两级的社会管理职能则被分解到新成立的农村社区、地区办事处或街道办，为最终实现城乡一体化的社会管理创造条件。  
        1.在“乡”级治理层次上，朝阳区进行了大胆探索，主要采取三种模式  
        一是以大屯乡（亚运村）为代表的完全城市化的治理模式，即撤销乡级建制改组为街道办事处。从统揽全局的一级地方政府到专注于社会公共服务的区政府派出机构，大屯乡主要历经以下几个过程：首先，该乡1998年集体土地全部转为国有；其次，全乡15428名农民全部转居、转工，并被纳入城市社会保障体系；第三，成功完成了以乡为单位的集体资产处置工作（1997年大屯乡已先期将村、队的77家集体企业上交转为乡直属企业）。  
        二是以南磨房乡为代表的“乡级专业化”治理模式，实施乡级统一核算，打破村与村的界限。这一模式是将集体经济原有的“三级所有”架构转换为“两级所有”（乡和村）或“一级所有”（乡），实行专业化经营。乡作为一级地方政府保留，土地仍归集体所有（主要是乡）。目前该乡有七大实体公司运营，建有七个农村社区（含两个村委会，挂两个牌子），两个村委会还有2000多农民未转居。调查表明，实施“乡级专业化”治理的南磨房乡2006年农民人均纯收入已达2.7万元，而仍为“三级所有”的太阳宫乡仅为1.2万余元，发展差距较大。  
        三是乡政府与地区办事处混合治理模式。由于朝阳区各个乡镇城市化进程发展较快，但村与村之间快慢不一，为强化各乡镇的城市管理职能，朝阳区政府分别在20个乡设立地区办事处，从乡政府分流出一部分人员专职从事社会事务管理，为将来从乡政府到街道办的过渡奠定基础。  
        2.在“村”级治理层次上，朝阳区也进行了有益的探索，主要表现为以下三种形式  
        一是撤村建城市社区，履行完全意义上的城市社区管理职能，主要指完成城市化的大屯乡。1995年以来，朝阳区共有7.6万农民转换为城市居民，纳入城市社区管理。这里存在两种情况：其一是原有的村民由于转居后居住集中而成立新的社区进行自我管理；其二是原有的村民由于转居后居住分散而被整合进其他老的城市社区并接受其管理。  
        二是撤村建农村社区，履行半城市意义上的社区管理职能，这种形式在朝阳区广泛存在。从1956年到目前，朝阳区共撤销27个行政村、409个生产队建制，建有农村社区124个。仅2000年以来，朝阳区就新建农民新村和商品房累计开工1622万平方米，竣工1031万平方米，其中4.9万户10.5万农（居）民迁进新居，大多数农民被纳入农村社区管理。这种情况主要包括农民转居（上楼）转工和转居未转工的，由于其房屋是“小产权”（即土地仍是集体所有），农民也未纳入城市居民社会保障体系，所在的农村社区对其进行诸如合作医疗、困难补助、组织关系、计划生育等社会事务的管理。  
        三是成立农村社区，但村委会作为集体经济组织依然保留的“双轨制”村社治理模式。主要原因有两点：其一是农民未转居（上楼），还无法纳入农村社区管理范围，村委会仍履行其管理职能；其二是农民尽管转居，但由于村级集体资产尚未处置完毕，或处置遇到较大阻力，村委会仍有保留的必要（如南磨房乡的两个村），其实农民处于双重治理的境地，社区主要负责社会公共服务方面的治理，村委会则主要发挥经济方面的职能。  

朝阳区农村集体资产处置的三个阶段    

       1.1956-1985年简单处置阶段

 这一阶段朝阳区共撤销4个村和17个生产队的建制。当时没有制定有关农村集体资产处置的具体政策，除了个别生产队将部分变价款分配外，大多数撤制村队将财产交由上一级集体经济组织统一调拨使用（即“撤队交村，撤村交乡”）。  
        2.1985-2000年按京农69号文件处置阶段  
        这一阶段朝阳区共撤销15个村和295个生产队建制，除在推行乡村专业化管理过程中撤销的村以外，有11个村、66个生产队按《关于征地撤队后集体资产的处理意见》（1985年京农69号）处置集体资产，将集体固定资产、公积金余额、土地补偿费全部上交所属村或乡合作经济组织；将地上物补偿费、青苗补偿费、生产费基金、公益金、生活基金和流动资产变价款等归社员合理分配；自有财物补偿费全部归所有者所得。  
        3.2000年至今按新政策规定处置阶段  
        以1999年底北京市政府办颁布《北京市撤制村队集体资产处置办法》（京政办发[1999]   92号）为标志，农村集体资产处置政策有所调整，规定“集体资产数额较大的撤制村、队，要积极创造条件进行改制，发展规范的股份合作经济”，同时规定“撤制村、队集体资产数额较少，或者没有条件继续发展规范的股份合作经济的”，可以采取分家底的方式处置集体资产。这一阶段朝阳区共撤销8个村和97个生产队建制。由于“撤制村、队集体资产数额较少，或者没有条件继续发展规范的股份合作经济”没有规定确切的标准，根据农民的意愿，先后有8个村和41个生产队采取分家底的形式完成集体资产处置工作，这实际上相当于继续执行京农69号文件，而没有走发展股份合作经济的路子。

 朝阳区农村集体经济产权制度改革的五种模式

          朝阳区在以乡为单位进行土地规划的基础上，于2004年提出“宜乡则乡、宜村则村、宜股则股、宜分则分、试点先行、稳步推进”的改革原则，探索出了农村集体经济产权改革的一条路子。
        1.在城市化发展很快的地区，争取一步到位，成立股份有限公司或有限责任公司处置乡级集体资产
        这种模式以大屯乡和奥运村乡最为典型。其特征是，集体土地全部被征为国有，农民转居转工并纳入城市社会保障体系，乡政府改组为街道办，股份有限公司注册为企业法人，与乡政府脱钩，村委会同时消失。  
        大屯乡作为北京市最早的乡级集体产权制度改革试点乡，其主要做法及程序包括：一是评估集体资产，2001年底乡级集体净资产为7.65亿元，在扣除残疾人保障费、资  产评估费和资产处置预留费以后，确定可供分配的集体净资产为7.42亿元；二是确定集体资产的分配对象，共有15428人享有集体资产分配资格；三是以劳动年限(农龄)作为集体资产的分配依据，经统计和核实，分配对象的农龄共计21.61万年，人均农龄14年，每个农龄折合净资产3435.75元；四是本着尊重民意的原则，采取分配现金和量化股份相结合的方式，凡在乡属企事业单位、机关和其他部门工作的1972名人员，以股份的形式将资产量化到个人，凡在乡域以外单位或部门工作、自谋职业或已死亡的13456人，可自主选择持有股份或兑现等额现金；五是对集体经济组织实施股份制改造，除乡属单位和部门人员以享有的10502.69万元净资产出资外，同时吸收1638.31万元现金出资，组建“北京华汇亚辰投资有限公司”，注册资本为12141万元，同时登记设立“华汇集体资产管理协会”和“亚辰集体资产管理协会”，由协会代表所有者行使出资人职能，解决了《公司法》对有限责任公司出资人数的限制问题。
        2.在城乡结合部城市化发展较快的区域，将集体资产尽可能量化到乡级或乡、村两级所有，实施乡级专业化经营  
        这一模式的特点是，主要在乡级集体经济组织（原来的乡农工商总公司代表乡集体经济组织经营乡级集体资产）层次上成立新的公司（资产量化到个人）或引进外来投资进行专业化经营，同时保留少部分村级集体经济组织。其与上述第一种模式的最大区别是土地仍为集体所有，农民转居到农民新村，成立农村社区，村级取消，村村界限消失，乡政府与地区办事处同时并存。这一模式以南磨房乡为典型，目前仅保留两个村委会（仍在发展村级集体经济），村级集体资产尚未交至乡级，全乡共有七大实体公司进行乡级专业化经营。  
        3.在绿化隔离地区，力求形成“乡级统筹”的集体资产处置模式  
        朝阳绿化隔离地区是以乡为单位进行规划建设的，共有17个乡70多个村位于绿化隔离地区，其中16个村规划为绿地（原来的乡企搬迁，居民迁走），43个村规划为产业用地、商业用地。尽管这种规划打破了原有的行政村界限，但是由于隔离地区用地性质上的不同，造成比较明显的村与村之间发展的差别。这一问题的客观存在使朝阳区试图探索一种对该类地区集体资产的“乡级统筹”，并在此基础上形成一种村村之间相对均衡的发展模式。这一集体资产处置方式的关键在于，绿化隔离地区的土地虽被占用，但其产权仍为集体所有。农民转居或转工后没有取得征地补偿，农民的社会保障无法解决，而同一乡域用地规划性质的差别导致村村之间集体资产的含金量大为不同。因此，很有必要进行集体资产的“乡级统筹”来缓和这一矛盾。  
        4.在城市化进程较慢、乡域控制性详规还没有获得规划部门正式批准的乡，形成“乡、村两级资产互动”型的集体资产处置模式  
        这一模式是指通过对乡级集体资产的整合，在乡一级形成一个大的股份制企业（资产量化），而各村也通过对村级资产的量化相应成立公司，并作为乡企的一家分公司。该模式的合理性在于其经济关系上的“还权于民”，而土地的产权性质仍为集体所有。企业注册成为法人后，撤销村委会，成立农村社区（社会管理职能），乡政府的社会职能被转移至地区办事处，乡政府和村委会的经济职能都被剥离到公司。该模式的难点在于乡一级需要一个很强大的企业做支撑。  
        5.以社区股份合作制企业为依托进行村级集体资产的处置  
        这一模式适合于原来规划时虽然按乡域规划，但各村区别较大，村级集体资产大部分尚未处置的情况。朝阳区目前在来广营乡红军营村进行社区股份合作制的试点，村民在本企业工作，获取工资性收益，不在本企业工作，每年享有3000多元的分红。这一模式是将村委会发展经济的职能剥离到“合作社”，而企业的运营则兼顾资本与劳动双方的权利。  

需进一步思考的问题   

        朝阳区农村集体经济产权以乡为单位的整体改革颇具特色，但这一改革所具有的“过渡”性质以及其特定的改革背景使其难以具有普遍的适用性，并仍存在一些值得深思的问题。
        1.农民向市民转换过程中农村土地的集体产权是否还要变身国有  
        朝阳区在进行集体资产处置过程中，除去个别村国家征用的土地外，没有改变集体土地的产权属性，保证了农民对集体资产的收益权，而其处置过程充分发扬民主，尊重农民意愿，保证信息透明、公开（“三榜定案”），没有把广大农民排除在参与过程之外。调研中，基层同志认为，在大中城市郊区，城市化是应该“多元化”发展，弱化“集体”与“国有”的严格界限，农民带着集体资产仍然可以成为完全意义上的“市民”。要求农民以放弃土地权利为条件获得市民身份是不公平的，这样无疑等于剥夺了农民可持续的发展的条件。     
        2.农村社区向城市社区转型过程中农村和城市的社会保障能否并轨  
        农民进社区后，一方面有些村委会仍旧保留，另一方面农民拥有集体资产的股份，而且其住房多是“小产权”，这给社区管理带来相当大的难题。尽管许多农民已转居转工，但仍不是“市民”，仍然未被现有的城市社会保障体系所覆盖，由此制约了郊区城乡社会经济一体化的步伐。朝阳区的同志认为，只要拥有合法固定住所，这些事实上的“市民”就应该逐渐将他们纳入城市社会保障体系，要求他们以放弃对集体土地权益的分享为代价获得社会保障是不合理的，这种做法是对农民的歧视。考虑到财政的承受能力，应允许较小的社会保障差别，但制度上要接轨。  
        3.乡、村集体资产的管理主体问题  
        改革以前，乡级集体资产的产权代表是乡农工商总公司，村级集体资产的产权代表是村集体经济组织。改革后，集体资产经过量化，原来“模糊”的集体产权得以清晰界定，但集体资产的管理主体处于缺位状态，乡政府作为一级地方政府不再具备集体资产的管理主体资格（乡政府已不再是集体经济组织）。以改革较为彻底的大屯乡为例，其成立的两个集体资产管理“协会”是为了工商注册的原因，本身是虚拟的，这暴露出改革的某种制度屏障。是否需要成立类似“国资委”的“集资委”值得考虑。  
        4.集体资产的经营风险问题  
        无论是以乡为单位，还是以村为单位进行集体资产的经营，也无论是采取何种经营方式，如股份制、专业化公司、社区股份合作制、租赁等，在市场经济条件下都面临一定的经营风险，并非都能实现集体资产的保值增值。这一方面需要建立起规范的企业治理结构，强化内部控制机制，规避经营风险。另一方面需要加强对集体资产所有者的风险教育，提高其适应风险的能力，尽可能减少集体资产经营失败对社会的负面影响，这就更凸显了建立完善的社会保障体系的重要性。  

 

作者单位：国务院发展研究中心农村经济研究部/中国社会科学院研究生院