党的十七届三中全会明确提出：“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。这是全会的一大亮点，是党在农业问题上的一个重大决断。怎样去实践落实并切实做到“长久不变”？应当找到它的具体途径和制度保障。科学的选择是把土地有时限承包，即开始的15年承包，现行的30年承包，完善发展成为无时限承包。因为有时限承包，如30年承包，就意味着承包到期要变，会埋下悬念和疑虑。这不符合土地承包关系“长久不变”的要求。不设定承包时间，又能反映“长久不变”这一要求的做法就是实行长久承包制（简称土地长包制）。

 

　　实行土地长包制的主要做法

 

　　（一）在现在承包制框架内“一变四不变”：“一变”是变土地有时限承包即30年承包为长久承包，并用详备的法律法规予以配套和确认，使“长久承包”确有保障。“四不变”是土地集体所有不变，家庭经营不变，土地承包关系即承包现状不变，土地使用用途不变，仍然是农地农用。

 

　　（二）给集体土地最终所有权。它的主要权能是在土地继承、转让中集体作为所有者行使土地处分权，具体说是集体经济组织或村委会依法行使“三个不准”的权利。（1）土地不准由非农民继承和转让给非农民；（2）土地已经达到法律规定最高限额的农民不准再购进土地；（3）土地已经达到法律规定最低限额又没有稳定收入的农民一般不准再出让土地。这“三个不准”的具体执行者是村集体经济组织或村委会，法律赋予他们这种权利。

 

　　（三）给农民完整、长久而有保障的承包经营权即土地使用权。农民的土地使用权由6项具体权利组成，即土地经营权、收益权、转让权、入股权、出租权，继承权。这六项权利农民现在虽然已经有了，但受到承包期限的限制。土地长包制则将这6项权利的行使时间从30年变成长久。使权利的完整性从权利的内容和权利的行使时间两方面都得以实现。这样的土地使用权，几乎使农民有了土地用于农业用途的全部权利，成了完整的资产和独立的商品，具备市场交换的产权条件。其含金量已和土地所有权大体相当，实质是土地的准所有权。这样的土地使用权农民会把土地看成是自己的，是可以推动土地流转的。

 

　　（四）制定三个法律法规根治“乱源”（即承包中的可变因素），确保三中全会提出的土地承包关系“长久不变”。

 

　　（1）建立承包地长久继承权的人口增减调节机制，切断人口增减与土地调整的联系。历史上土地永久继承权就是人口增减的调节机制。先人土地给后人，用它调节新生人口对土地的需求。合作化后这个机制失灵，村组织承担起新生人口土地供给的责任和义务。实行土地长包制，农民有了土地使用权的长久继承权，这个机制自然也应当恢复，并要将它变成法律。只有这样才能根治因人口增减造成的土地调整。

 

　　（2）修改国家征地补偿标准和办法。变按30年补偿为按长久补偿。补偿费全部给被征占土地的农户。集体用土地参照国家征地标准补偿，从而切断国家、集体征、占土地与土地调整的联系。

 

　　（3）将社区内土地承包经营权全部落实到户，并制定禁止收回承包地的法律法规。使农民享有土地承包应有的权利，有承包地的“应得之份”；村组织不再有农民土地供给的责任和义务。今后土地需求主要靠新的就业和市场转让进行调节，任何人都不要再打土地调整和收回承包地的主意。

 

　　（五）构建农地流转的体制和机制。主要是发展两个农地流转的载体，建立一套扶持这两个载体的政策措施。两个载体是农地流转的中介组织和持有绿色证书的专业农民。中介组织的职能是“中间保有，再行转让” ，即购进农地使用权再转让给愿意多经营土地的农民，主要是持绿色证书的专业农民。前者是农地的流转者，后者是农地的接收者。

 

　　（六）规范农民土地使用权转让市场，使土地有序流转。

 

　　第一，农民承包地转让限定在农民之间进行，禁止将承包地转让给非农工作的人；第二，制定农民拥有承包地的最高限额，防止由于转让使得土地经营面积过于悬殊；第三，制定承包土地转让的最低限额。人均拥有承包地低于“口粮田”面积又没有稳定收入的农户一般不准转让承包地，以防止转让造成农民无地，确保口粮。

 

　　土地长包制的设计思路和理念

 

　　土地长包制设计的基本思路是：（1）坚持土地集体所有，按照土地属于农民集体所有的内涵和土地这种生产要素的特征，设计其科学的实现形式。（2）使土地长包制具有“不动”与“动”两种机制。所谓“不动”的机制是土地承包关系长久不变；所谓“动”的机制是土地承包数量通过流转做到可增可减，有多有少，向种田能手集中。（3）土地不动，即承包关系长久不变，这要靠制度的配套和完善，根治“可变因素”才能实现。（4）启动土地流转的钥匙是给农民完整长久而有保障的土地承包经营权即使用权，使土地具备市场流转的产权条件。土地流转主要靠市场机制，不能靠收回承包地，集体重操旧业，再办种植业经济实体等。

 

　　上述思路体现了以农民为本，淡化所有权、强化使用权，“不求所有，但问所用”的现代土地使用理念，符合国际上市场越成熟，土地使用权越处于主导地位的发展趋势。

 

　　土地长包制的设计思路和理念，符合党的十七届三中全会关于走中国特色农业现代化道路的精神。中国特色农业现代化道路，是既符合现代农业发展的一般规律又符合中国国情的道路，两者缺一不可。土地长包制，做到了两者兼备：其一，农民有土地用于农业用途的全部权利，可以推动土地流转，符合农业发展规律；其二，坚持了土地集体所有，符合中国国情。因此，它走的是中国特色农业现代化道路。

 

　　土地长包制可以破解三个困扰奠定三个基础

 

　　第一、可以破解土地承包关系不稳的困扰，奠定基本经营制度长期稳定的基础。土地长包制有了处理承包中各种 “变数”的调节机制，根治了“乱源”。找到了土地承包关系“长久不变”的有效实现形式，确立了农民与土地长久的关系和地位，使土地家庭经营这一基本经营制度有条件长期“稳”下来了，从而进入长治久安的轨道。

 

　　第二、可以破解土地流转缓慢家庭农场难以生成的困扰，奠定现代农业发展的制度基础。现代农业产业链的发展过程，有它固有的规律和“路线图”，这就是：土地的市场流转———土地规模经营———家庭农场———农产品合作社———农产品深加工现代股份公司。从这个“路线图”可以看出：现代农业产业发展的起点和动力是土地的市场流转。有了这个起点和动力，会连锁生成家庭农场、合作社和股份公司等现代农业的载体。土地长包制就是构建了现代农业发展的这个起点和动力。它的实施，伴随生产力的发展会连锁生成家庭农场、合作社和股份公司等现代农业的载体，开启现代农业发展的闸门。

 

　　第三、可以破解农民种地不养地的困扰，奠定土地利用与保护和生态建设的制度基础。农用土地具有生态涵养功能。危害土地生态涵养功能的草原过度放牧，森林过度砍伐，水面过度捕捞，耕地过量施用化肥农药，根源是土地生态涵养功能成长周期的长久性与土地承包期短的矛盾。土地长包制承包期的长久化，农民有了长远预期，会自发调节土地利用与保护的矛盾，形成土地利用与保护和生态建设的长效机制。为制止草原沙化，山区林业建设和农田培养地力注入持久动力。

 

　　 土地长包制是农村土地集体所有科学的实现形式

 

　　理由之一：它使土地所有者和经营者的地位都得到加强。它使农民的土地使用权最大化了，但并没有改变集体是所有者的法律地位。集体的权利和现在比较不是少了而是多了，不是虚了而是实了。它既坚持了土地集体所有的性质，又使农民成了土地事实上的主人。

 

　　理由之二：集体和农民两种土地权利配置合理并不冲突。集体的土地最终所有权体现在在“最终”上，是土地继承、转让和被征占中的处分权，是在农民进行土地继承、转让和土地被征占时，也就是农民即将不使用土地的时候，才浮出水面的。农民的权利发生在土地使用“过程”中。农民的权利实用，集体的权力适用，即适合集体行使。

 

　　理由之三：它较好体现了土地属于“农民集体所有”的内涵。土地属于“农民集体所有”的内涵是“农民共同所有”，农民是共有制中的一员，是所有者成员。初级合作社时期，合作没有改变农民土地所有者的地位，还有合作制的原汁儿原味儿。因为土地入股可以分红。人民公社体制时期，土地集体所有的实现形式表现为统一劳动、统一经营、统一分配，俗称“大拨轰”、“大锅饭”。农民处于上午不知道下午干什么活的打工者地位。村干部是集体所有者的代表，是土地实际的占有、使用和支配者。应当说，这种实现形式的原型是前苏联的集体农庄，是对集体所有性质的异化，是变了味儿的集体所有。改革后土地集体所有的实现形式表现为“两权分离”和“双层经营”。土地长包制土地集体所有的实现形式变成集体有土地最终所有权，农民有准所有权即完整长久而有保障的土地使用权。这种权利设置较好地体现了土地属于“农民集体所有”的内涵———农民共同所有，农民是所有者成员。

 

　　理由之四：它符合土地的特征。土地具有其他生产要素所没有的可以世世代代永续利用的特征，属于“恒产”。它要求人与土地结合得越紧密越持久越稳定越好。“永恒”的资产以“长包”的制度相匹配，反映了土地的这种要求，符合生产关系要与生产力的发展要求相适应的规律。“土地长包制是农村土地集体所有科学的实现形式”。这一命题的意义，可以与党的十六大“股份制是公有制主要实现形式”这一理论创新相媲美。这是两个理论创新产生的城乡两个新制度。这两个新制度，改革的路径十分相似，有异曲同工之妙。第一，它们都使改革从承包经营制度改革向产权改革深化，进而建立现代产权制度。股份制已发展成为现代企业制度；土地长包制将开启现代农业发展的闸门，成为现代农业制度的基础。第二，它们又都使产权改革避开了私有化，坚持了新的公有制。土地长包制的实施，将标志着中国经济体制改革已经平稳度过所有制改革这一关，向市场经济体制的彼岸迈出了一大步。它会以党的第三次农村土地制度改革载入史册，它在中国和平崛起的历史上，在中国特色社会主义理论体系中会写下浓重的一笔。

 

　　（作者分别为原北京市人民政府农林办主任、中国农业大学教授）