摆脱农业就业长期困境的新出路

 

  第一，应对金融危机传导效应，推动经济发展模式由外需投资型逐步向内需消费型转变，以减轻农业就业现实堰塞压力。现代经济理论已经对国际金融危机影响经济运行的传导机制和路径作出过多角度的诠释，目前主要有四个方面的观点，即国际金融危机通过外需、国际资本流动、经济全球化和预期权变等方面的路径与机制在世界范围内对经济运行发生消极影响作用，并分别体现为四大效应，即贸易溢出效应、金融溢出效应、经济季风效应和纯传染效应。

  从我国的情况看，国际金融危机对我国的影响主要表现为通过外需路径与机制所产生的贸易溢出效应，其它方面的效应虽然存在，但是对经济的影响面较窄。正因为如此，从就业角度看，这次金融危机主要影响的是以外向型加工贸易为主的“双三角”地区，大规模失业人员的主体也集中在这些地区的农民工。基于目前农业就业拥挤主要来源于“双三角”返乡农民工的淤塞问题，一个可行的解决思路就是，政府下决心调整国家经济发展模式，尽快将国家经济由外需投资型发展模式转向内需消费型发展模式。从近年来经济运行情况来看，现行发展模式虽然也带来了经济和就业的高增长，但是其代价是惊人的。譬如，我国2003年至2008年6年间的全社会固定资产投资累计达634430.6万亿元，而同期的国内生产总值累计才1241041.9亿元，这意味着投入产出率只有1：1.95。如果按照经济运行的实际情况，再加上与固定资产配套的流动资金，投入产出率将更低。从对外贸易的情况来看，2008年对外贸易进出口总额达到25616亿美元，当年的外贸依存度达58.22%。2008年9月以来的金融危机证明，这种发展模式一旦遇到外需和投资减弱就将难以为继，目前数以千万计的农民工失业已经为此敲响了警钟。在这种情势之下，我们认为，立即在农民工中全面推行与城市接轨的平等社会保障制度并以此推动消费与启动发展模式转型将是一个多赢的选择。一是平等的社会保障制度可以大大增强农民工的未来收入预期，从而使其大幅度增加当期消费。如果按农民工月收入1100元的20%计算，2.3亿个农民工每年增加的当期消费将达6000亿元以上。二是平等的社会保障制度将使失业的农民工领取失业救济金，这笔开支同样可以即刻进入消费领域。如果按目前全国平均的失业救济金发放标准每人500元计算，1000万个农民工一年就可新增600亿元的直接消费。三是平等的社会保障制度可以促使企业规范用人制度，慎重解雇农民工，从而促使企业加强管理以提高效率。四是平等的社会保障制度可以增强政府的凝聚力和公信力。不言而喻，平等的社会保障制度将为经济发展模式的彻底转型提供一个宽阔的平台。

  第二，围绕“四农”权利工程建设提供公共政策套餐，从制度层面彻底解决农业就业堰塞问题。近年来，各级政府虽然陆续出台了不少支持农业、农村、农民和农民工这“四农”的政策措施，但是，农业就业并非一个单纯的就业问题，它实际上是“四农”权利即农业、农村、农民和农民工的发展权的一个综合反映，要从根本上解决这一问题，就必须围绕“四农”权利工程建设提供公共政策套餐，即建设一套着眼于“四农”发展权利归还与维护的制度安排系统。其主要内容包括：一是彻底改革现存城乡分割的户籍制度。彻底取消农业户籍与分农业户籍的划分，完全消除附着在户籍制度上一切政治、经济、文教卫生乃至身份、观念等等方面的权利与利益，使户籍不再具有任何划分人群标志的功能，以便为农业剩余劳动力永久性转移创造能够自由迁徙与平等就业的公共制度环境。可以预见，这一政策实行之后，数以亿计的转移劳力就将逐渐在城镇永久定居下来，而不必周期性地淤塞在农业就业领域。二是大胆改革现存土地制度。将土地所有权归还给户籍制度改革前具有农民身份的社会成员，并配套制定有关土地保有、交易、流转的系列法律法规。目前，可以尝试将土地的交易、流转与土地所有者的社会保障一并实行的制度，凡是将土地投入交易、流转的土地所有者即被统一纳入社会保障对象。如果这项改革推行，将不仅为社会创造100多万亿的新增资本，而且也将使具有土地所有权的农业转移劳动力具备永久定居城市的启动资本，使他们不至于像目前这样一无所有地来到城市。三是建立全国统一的社会保障制度。目前基于职业、户籍、身份、地域等等条件的多元差异性社会保障制度不仅有违社会的公平正义原则，而且也在客观上成为了农业就业堰塞问题的源头。因为农村和农民的无保障和低保障将不可避免地造成城市和城市居民对于农业转移人口的条件性排斥，流动的转移劳动力可以使城市得到这些流动者丧失的转移价值，它构成了城市的整体福利。四是建立全国统一的公平教育制度。提高“四农”素质是农业就业摆脱堰塞的最终途径，而要达此目的，则必须赋予农村和农民享受公平的教育权利。目前的城乡分割、地域分割与分级管理的教育体制使农村与农民教育处于十分不利的地位，必须以全国统一的公平教育制度替代。这一改革可以从两个方面着手：一方面，统一全国的义务教育制度，实行教育经费全国统一预算拨付并按人口居所普及义务教育的政策，彻底消除城市和发达地区对农民和农村的教育歧视。另一方面，基于教育公平对农村和农民进行补偿式职业技术教育。由于过来教育制度的不公平，农村和农民丧失了应有的公平受教育的权利，导致农村和农民在文化知识素质上与城市和城市居民的悬殊差异，为了使农村现有的青壮年劳动力适应社会现代化和产业进步的需要，社会有必要免费对其进行必要的职业技能教育。通过补偿教育的推行，现有农村人口将大大提高适应社会经济转型的就业能力，从而进一步减轻农业就业压力。

  第三，调整国家发展布局，大力推动乡村工业化进程，从战略层面彻底解决农业剩余劳动力永久性转移问题。改革开放以来，我国经济发展的重点一直放在以珠三角、长三角以及环渤海等东部沿海地区，目前这些地区的农业就业问题已经得到了显著的改善。可是，我国农业就业的重心实际上是广大的中西部地区。因此，要解决这个难题，国家必须重新考虑全国的发展布局与乡村工业化进程，以从战略层面彻底解决农业剩余劳动力永久性转移问题。其努力方向可以考虑以下几个方面：一是立足于就业优先、乡村工业化与城市工业化并行的战略思维，对现有全国总体发展布局进行重新调整规划。可以选择在西南地区、西北地区、中部地区、华北地区、东北地区分别规划类似于“双三角”地区的城市和农村工业化改革开放实验区，并推出比“双三角”地区更为开放和更为特殊的促进工业化进程的政治经济措施，以增强其生产要素的吸纳力和对周边地区经济发展的辐射力。按照现在“双三角”地区的发展历程和对农业剩余劳动力的吸纳程度推算，再过20年之后，我国将有2亿个农业剩余劳动力永久性地转移到5大改革开放实验区的二三产业，并在中国造就5大城乡一体化的现代工业化城市带。二是立足于就业优先、乡村工业化与城市工业化并行的战略思维，对现有各区域发展布局进行重新规划。改革开放前期，我国曾大力主张优先推进小城镇建设，但是，后来由于小城镇建设暴露出了一系列问题和大中城市的发展显示出了极大的优势，故在理论与实践中，我国实际已转入了重点发展大中城市的战略取向。从某种程度上讲，目前中西部地区农业就业堰塞问题就是小城镇发展滞后的一个直接反应。我们认为，中西部严峻的农村过剩劳动力仅仅靠东南沿海发达地区和各大区的大型中心城市的工业化来吸纳还是不能根本解决的，中西部各地区的小城镇的发展才是根本解决问题的最终出路；同时，从国内外的经验看，小城镇的发展也是农村工业化的必然逻辑与结果。鉴于此，各级政府应当重新考虑基于农村工业化的小城镇建设的战略布局，并配套制定具体的促进小城镇发展的公共政策与法规。三是建设中西部地区乡村工业化的战略创业环境。经济发展与就业源于创业，而创业的动力是资本。中西部地区发展的另一个最大困难是物质资本的匮缺。在目前条件下，仅仅靠本地区资本的自然积累显然是不够的，要使中西部地区尽快地发展起来，只有更多地借助于东南部沿海地区和境外资本的转移方能实现。这样，中西部地区就必须从战略上给外部资本吸纳和本地资本积累创造一个优质的创业环境。这种创业环境，对于外部资本的吸纳而言，主要是依靠低廉的创业成本和良好的服务以及适合企业发展的公共政策所产生的凝聚力来建成；对于本地资本的积累而言，主要是制度层面的大胆创新与尝试来建成。我们认为，在这个创业环境的建设过程中，可以比较有效地改变中西部地区创业资本窘迫现状的一个关键措施就是彻底放开中西部地区的银行业，允许民间开设面向农村工业化和中、小、微型企业的商业银行，并按照民间银行省内经营的原则进行管理。如果能够放开银行业，加上彻底配套改革的户籍制度、土地制度、社保制度和教育制度，那么，在中西部和东北部再造5个类似于“双三角”的工业化地区将是完全可行的。可以预期，这一战略布局的实施将彻底改变我国农村剩余劳动力转移的被动态势。（下）

  （本文为江苏省高校人文社科基金重大项目《金融危机对中国就业的影响态势评估及其应用对策研究》（项目编号：09SJB790004）的阶段性成果）

 

 

 

作者单位：南京审计学院