保护草原资源、确保生态环境安全，是新时期生态文明建设的基本要求。加快草原地区发展、促进牧民增收增效是当前解决“三农”问题的核心任务。值得注意的是，生态保护与牧民增收是已成为草原地区最突出、最尖锐的矛盾，因此，必须实现统筹协调、兼顾发展。牧民是草原的主人，是草原保护和生态建设的主体，只有在促进草原不断“增绿”的同时，让牧民享受到由此所带来的经济实惠，持续增收增效，才能充分调动其自觉保护草原的积极性和创造性，才能确保草原生态安全和草原可持续发展。

 

 

一、牧民增收问题必须引起高度重视

 

 

进入新世纪以来，我国不断加大草原保护建设的力度，相继实施了退牧还草、风沙源治理等重大生态工程，逐步推行了禁牧休牧、草畜平衡、基本草原保护等草原利用制度，草原生态在局部地区得到初步恢复和改善。但与此同时，我国草原地区经济及社会发展总体上落后于其他地区的状况没有根本改变，牧民收入水平总体上较低的状况没有较大改善，甚至在一些地区还存在着差距日益拉大的趋势。

 

 

（一）牧民收入水平总体偏低。西部地区是我国草原的主要分布区，占全国草原面积的84.2%，根据国家统计局公布的数据，2008年西部地区农牧民人均纯收入为3517.73元，是东部地区的53.3%、中部地区的79.0%、东北地区的69.0%，是全国平均水平的73.89%。从草原总面积占全国65%的西藏、内蒙古、新疆、青海四大牧区来看，2008年农牧民人均收入只有全国平均水平的75.6%。从事草原畜牧业的牧民与种粮农民的收入差距在一些地方也在不断扩大，以典型农区河南省和典型牧区青海省为例，2004年至2008年，河南农民人均收入的增幅较青海高出18个百分点。内蒙古有关资料显示，“八五”、“九五”、“十五”期间，牧民人均纯收入增长分别为15.6%、12.8%、5.3%，增幅呈明显下降趋势；“十五”期间，全区牧民人均收入增长幅度低于种粮农民2.53个百分点，“十一五”以来则低3.83个百分点。与此同时，牧民的人均消费支出却明显高于农民，根据“九三”学社有关调查，由于牧民大多居住在偏远地区，生活成本相对较高，水、电、暖和上学、医疗、交通以及饲草料、棚圈、围栏等生产生活性支出逐年提高，2003年至2007年，内蒙古牧民人均家庭经营支出是农民的2倍以上，生活消费支出也在2倍左右，再加上其他非生产性支出，牧民家庭净收入可能出现负数。

 

（二）牧民增收难度越来越大。首先，来自草原畜牧业的收入受限。草原畜牧业是牧民收入的主要来源，在牧区一般占到牧民收入的75%以上。但草原生态保护的首要措施是尽快改变家畜超载过牧的现状，实行退牧还草，推行禁牧休牧、草畜平衡等草原合理利用制度，这就要限制草原上放牧家畜的数量，并增加家畜替代饲草料与管理成本，从而在客观上将直接影响牧民的牧业收入和效益。二是牧民采挖和销售草原野生植物的收入减少。近年来，为防止草原植被的破坏，国家加大了对甘草、麻黄草、虫草、苁蓉、发菜等草原野生植物的管理力度，实行了限采或禁采等措施，据估计，全国牧民每年因此而减少的收入在数亿元。从草原资源保护的角度看，这种管理措施无疑还会进一步加强。三是牧民工资性收入增长空间较小。2008年，西部地区农牧民工资性收入只有全国农民平均水平的59.26%，西藏、内蒙古、新疆、青海四省则只有全国的40%，在纯牧业县牧民工资性收入则更低。由于牧民的文化素质整体不高，且从事非牧业生产的劳动技能较差，再加上语言、生活习惯等方面的差异，其走出草原、转移劳动力的能力就相对较弱，因而，工资性收入的增长受到较大制约。

 

（三）牧民享受的国家惠农政策偏少。近年来，国家采取了一系列扶持农业发展的政策，但这些政策主要是针对农区和种粮农民。2009年中央财政安排种粮直补、农资补贴、良种补贴、农机补贴共计1274.6亿元，并对产粮大县、养猪大县给予了财政扶持。今年国家还将安排“三农”投入8183亿元（较上年增加930亿元），主要用于以提高粮食综合生产能力为主的农业基础设施建设。显然这些政策对从事草原畜牧业生产的牧民来说，难以享受到跟种粮农民一样的实惠。据测算，2005年至2009年，国家对种粮农民的人均补贴大约是牧区及半农半牧区牧民的63倍。内蒙古的统计分析表明，2009年农民享受到的涉农补贴至少有13种，仅农资补贴、粮食直补、良种补贴三项，就使农民人均增收368元，而针对草原的补贴只有退牧还草工程饲料粮补助，且仅限于退牧还草工程实施区，补贴标准也偏低，禁牧草原补助4.95元/年·亩，休牧草原补助1.24元/年·亩，补助期限仅为5年。相关数据显示，内蒙古农民、牧民人均享受的国家补贴资金比例大约为66：1，其反差十分明显。

 

二、牧民增收困难加剧了草原生态保护的难度

 

 

维护草原生态安全，要求不断加大草原保护力度、减少对草原资源的破坏，而增加牧民收入又不得不依靠对草原资源的不断索取。随着草原保护措施的不断加强，它与草原资源利用和牧民增收的矛盾也日趋激烈，加之相关政策及措施的不配套，导致当前草原保护中存在不少实际困难和突出问题。

 

 

（一）超载草原减畜困难。要实施草畜平衡，就必须逐步降低超载家畜的数量，而减畜就会减收，在当前粗放型的草原畜牧业生产方式下，牧民增加收入的主要途径仍然是依靠家畜数量的增加。据农业部监测，2009年全国草原牲畜超载率为31.2%，这与经国务院批准的《全国草原保护建设利用总体规划》中提出的2010年天然草原家畜超载率下降到25%的目标相差甚远。从重点草原区看，2009年西藏草原牲畜超载39%、内蒙古25%、新疆35%、青海26%、四川和甘肃为38%。从266个牧业及半牧业县来看，尽管自2003年以来不少县相继实施了退牧还草等工程或其他保护措施，但家畜饲养量不仅没有下降，反而还在较快增长，2003年至2008年，羊的年饲养量由11716.57万只增加到19588.62万只，增幅为67.2%；牛的年饲养量由2132.83万头增加到3719.62万头，增幅达74.4%。由于草原地区人工饲草料发展缓慢，集约生产发展水平也不高，增加的家畜主要还是依赖草原放牧，导致禁牧休牧和轮牧制度难以真正落实，不少地方夜牧、偷牧现象较为严重。2009年，全国查处的违反禁牧休牧和草畜平衡规定的案件近2.5万起，占案件总数的86.7%，较上年增加65.1%。

 

（二）开垦草原屡禁不止。《草原法》严禁开垦草原。由于种粮有补贴、有最低保护价，比较效益明显高于草原畜牧业，更大大高于禁牧休牧的效益，受经济效益的驱动，近年来一些地方开垦草原、毁草种粮案件多发。例如：新疆克拉玛依市小拐乡，近几年来为种植经济作物和粮食，开垦草原面积竟多达30万亩；内蒙古通辽市扎鲁特旗近几年开垦草原比较严重，农牧民以“拱地头”的形式扩展耕地面积的现象更为普遍，2006年以来当地草原监理部门查处的开垦草原案件近百起，涉及草原面积7000余亩。据农业部草原监理中心统计，2009年全国仅受到草原监理部门查处的开垦草原案件就有2456起，主要集中在内蒙古、新疆、吉林、黑龙江四省区，占案件总数的96%，破坏草原植被共16.42万亩。2009年内蒙古开垦草原案件947起，居各类草原违法案件的前列。当前，一些地方正在积极实施粮食增产的计划，在种粮效益日益看好的背景下，毁草为田、改牧为农的现象有可能会进一步加剧，这对草原保护工作将是严峻的挑战。

 

（三）征占用草原日趋突出。为发展地方经济，增加财政收入，扩大农牧民增收来源，近些年来草原地区征用、占用草原开展工程建设、矿藏资源开采、旅游开发等情况不断增多，这些行为虽然在一定程度上会促进当地经济发展，但客观上也对草原资源造成了严重破坏。据内蒙古调查，仅2005年，全区工程建设征用草原1.32万公顷，采石、采沙、采土等占用草原2.26万公顷，开办旅游景点占用草原1.8万公顷，草原临时作业占用草原0.78万公顷，且这种情况呈逐年加强的态势。在甘肃省建设的某国家重点工程占用草原面积达932公顷。位于青海省某牧业县的一个大型铜矿企业，不仅已征占用草原面积大，而且还获得了铜矿外围60平方公里草原的探矿权。北方某牧业县通过招商引资兴办企业，在牧民们承包的草原上兴建造纸厂，废水直接向草原上排放，造成18户牧民承包的1.5万亩草原被污染，导致牲畜中毒、死亡、流产。草原遍地都是“宝”，蕴含着十分丰富的煤、石油、天然气、金、铁、铜、锰、铬等矿藏以及风能和旅游资源，若经济发展与生态保护的关系不能很好地协调，未来对草原的征占用以及由此所带来的资源破坏将会持续加剧。

 

三、努力形成牧民增收和草原增绿的共赢局面

 

温总理在今年的政府工作报告中强调要围绕改善民生谋发展，着眼维护公平正义。让牧民增收和使草原增绿这两大目标既相互矛盾又相互促进，一方面，只有牧民持续增收增效，才能确保草原生态环境持续安全，另一方面，只有在良好的草原生态环境下，牧民才能安家乐业，生产才能不断发展，生活水平才能持续提高。因此，在大力开展草原生态建设的过程中，必须高度重视牧民增收增效，将此作为草原生态建设的关键环节和重要任务来抓，加快形成“增收促增绿、增绿带增收”的良性局面。

 

（一）草原保护建设必须坚持以人为本。以人为本是科学发展观的核心。以人为本要求草原保护建设必须以保障牧民的根本利益为前提，必须重视民生。草原的根本问题是人的问题，只有从解决人的问题入手，协调好人与草、人与畜的关系，才能逐步实现人、草、畜的和谐发展。近些年来，国家实施了退牧还草等一系列生态建设工程，对草原生态的恢复取到了明显成效，但随着项目的深入实施，人们越来越认识到“畜退草就茂、围栏草就好”的想法太过理想化，因为它恰恰忽视了人这个草原的决定性因素。很显然，人们的生存和发展问题若得不到很好解决，就难以指望他们配合和支持草原保护建设，草原建设质量将难以保证、科学利用制度难以执行、工程效益难以维持，保护和建设起来的草原也将很快又被破坏。因此，在草原保护建设规划和项目设计中应突出考虑人的因素，将改善民生作为草原建设的一项主要内容。一是要增强草原建设项目的长期性和稳定性，少搞临时性工程，防止有头无尾项目，让牧民真正吃上“定心丸”，增强打好草原保护建设持久战的信心；二是要同步建立完善配套政策，科学确定补贴标准和补贴年限，在“补足和补到位”上多做文章，让牧民不吃亏或多获利；三是统筹草原建设，加强农业、扶贫、环保、水利、林业等职能部门的合作，形成草原生态建设的合力，统一推进生态移民、牧民定居点、饲草基地、牲畜棚圈、牧区道路、牧区水利以及医院、学校等建设，让牧民在生态建设中充分感受到生活质量的改善和生活水平的提高。

 

 

（二）惠牧政策力求早出台、真落实。草原地区和牧民为生态安全做出了较大的牺牲，因此，国家及全社会对他们给予必要的回报，采取积极的惠牧政策和支持措施是理所当然。当前，国家对促进牧区发展的大政方针是基本明确的，现在的关键是要在抓快抓实上下真功夫、有真决心，把该出台的支持政策迅速拿出来，把该给予牧区和牧民的补贴、项目、资金，痛痛快快地给足、给到位，给到底。从近年的有关情况看，每当需要向牧区和草原落实补贴政策、增加建设投资时，一些部门或地区往往是久拖不决、避重就轻，只听雷声、不见雨点，重研究探索、轻立即推进，重一般性文件要求、轻实质性政策兑现，导致不少好的政策要么难以落实、要么难以持续、要么青蜓点水。其实，建立草原生态补偿机制，以及将现行的农业补贴政策扩展到草原牧区（如：实施草畜平衡补贴、牧草良种补贴、人工种草补贴、奖励生态建设优秀县），这些已经进行了多年的研究和探索，一些地方也有不少成功的经验，应该说条件已基本具备、思路已经明晰、方案也比较成熟，只要真正下决心，全面推开并不困难，但遗憾的是落实情况还很不尽人意。今年的中央1号文件强调要逐步完善适合牧区的农业补贴政策，并再次提出了建立草原生态补偿机制的要求，这对促进牧民增收无疑具有十分重要的意义，但能否加快推进的步伐，真正将这些好的政策尽快落实到位，关键还是取决于各级领导和职能部门是否有坚定的决心。当前必须抓住机遇，全力推进，让中央支持牧区发展的好政策早日到位、见到实效，让广大牧民更多、更快地共享改革发展和生态文明建设的丰硕成果。

 

（三）加快转变草原发展方式是长远之计。胡锦涛总书记最近强调要加快转变经济发展方式，加快建立资源节约型技术体系和生产体系。当前草原地区经济发展方式以资源消耗型为主，增收增效主要依赖对草原资源的掠夺式开发利用，这种方式不仅不利于草原生态的保护，也会严重制约经济的持续发展。转变发展方式，首先要转变落后的草原畜牧业生产方式。要以恢复草原植被、提高牧草产量、改良牧草品质为重点方向，不断提高草原畜牧业综合生产能力；要以推进草畜平衡、休牧轮牧、舍饲圈养、家畜品种改良、集约化和标准化生产、产业化经营等为重要措施，提高草原利用水平和草原畜牧业经济效益。要大力拓宽牧民增收渠道，加快劳动力向其他地区、城镇以及二、三产业的转移就业步伐，鼓励和扶持牧民自主创业，开展草原资源有偿管护，发展家庭旅游和民族工艺、服饰、餐饮业等，不断提高自主创业的非牧业收入。加快实施生态移民工程，既要组织自然环境恶劣地区的牧民搬迁出来，又要解决好搬迁群众的生计问题，切实做到“搬得出、稳得住、能致富”。要合理规范草原资源开发利用行为，落实好草原征占用补偿制度和植被恢复费征收制度，提高资源税，建立和开征草原生态环境保护税，充分运用经济杠杆调整保护与利用的关系，调整企业与地方、牧民的利益关系。积极利用政策导向和财政功能，采取贴息贷款、税收优惠以及财政补贴、以奖代补等各种手段，引导、鼓励和吸纳各方面资金向草原保护建设投入，逐步建立多渠道、多形式、多元化的投入体系。大力发展草原科技，积极引进和支持科研及教学单位、科技人才以及其他社会力量，到牧区推广先进实用技术，创办节约型高效型企业和草原牧场，促进草原地区经济社会又好又快发展。

 

作者：农业部草原监理中心副主任 刘加文