自2002年党中央做出统筹城乡经济社会发展的战略部署至今已有九个年头，其间各级各部门都出台了一系列重大举措。但当前在统筹城乡问题上的“两轻两重”现象比较突出。一是重“统”轻“筹”，甚至只“统”不“筹”或大“统”小“筹”。因为“统”的是土地，可以生钱；“筹”的是社保及公共服务，需要掏钱。打着统筹的旗号只关心脚下的地，不关心地上的人；二是重公共性需求轻个体性需求。对宏观层面的公共性问题积极推进解决，而对微观层面的个体性问题则发力甚微。公共性问题看得见、摸得着，易出政绩；个体性问题分散琐碎，看不见、摸不着，难显成就。致使城乡居民同票不同权、同命不同价、同工不同酬、同城不同教、同地不同保等现象至今改观不大，有些甚至旧貌依然。科学发展观的核心要义在于以人为本，这个“人”不是抽象的概念，而应是每个人具体权利的落实。因此，城乡统筹，农民市民个人权利的统筹是基础，是实质，是主题，一切宏观层面的统筹归根到底也都要体现到城乡居民个人权利的平等上，这是城乡统筹的根本出发点和最终落脚点。

 

同票同权

 

  选举权是政治权利的重要组成部分，是实现其他各项权益的基本前提。选举权的平等包含两层含义，一是投票权相等，一人一票；二是代表名额分配平等，每位代表所代表的人数相等。一人一票是基础，相同数量的选民选举相同比例的代表，是更高层次的平等。

  新中国成立以后，我国选举制度即实现了一人一票，1953年和1979年的选举法规定：“每一选民在一次选举中只有一个投票权。”但在代表名额分配方面，受各种因素的制约，至今仍未完全实现平等。1953年新中国第一部选举法，规定城乡按1∶8的比例选举人大代表。当时我国人口构成的比例相差非常悬殊，只有规定城市和乡村代表分别代表不同的人口比例，才能保证工人阶级和其他各界在各级人大代表中占相当比例，才能确保人大代表的广泛性，充分调动各方面的积极性。1979年修订选举法时，将农村与城市每一代表所代表的人口比明确为全国8∶1、省区5∶1、州县4∶1，此后又进行了四次修改，其中1995年将这个比例统一修订为4∶1，即4个农民的权利相当于1个城里人的权利。从8∶1到4∶1历经40多年时间，从4∶1到1∶1也历经了15年时间，可见实现同票同权的艰难。

  平等的选举权不只是一种政治权利，也是其他各种权利的保障，是其他诸多权利的“母权”。城乡居民选举权的不平等，不仅有违“法律面前人人平等”的宪法精神，也直接导致农民群体无论是在农村支援城市的历史时期，还是在农民进城的当下，都处于绝对的弱势。由于缺少话语权，农民群体成为沉默的大多数，丧失了与其他利益群体平等博弈的机会，政治影响力几乎为零。可以说，在选举权上的不利地位是农民在政治、经济、教育等领域以及资源占有上长期处于弱势地位的根本原因。

  也有人担心，我国农业人口占绝对优势，如果严格按照身份制且同票同权，人代会将成“农代会”，有悖“平等”之初衷。但回过头来看，城乡代表比例从8∶1进化为4∶1后，农民代表的数量并没有增加，九届、十届全国人大代表中的农民代表只有五六十位。到了十一届全国人大，农民代表数量有所增加，但在近3000席位中仍只占不到100，一亿多农民工，只有3名代表名额。

  随着形势的发展，特别是改革开放三十多年以来，各方面的情况都发生了巨大变化，“四分之一条款”的不合理性开始显现，实现城乡同票同权的时机已经成熟。从城镇化的进程看，如今的城乡人口比例已经发生了根本性变化。据统计，我国城乡人口比例已经由1953年的13∶87，1979年的18∶82，1995年的30∶70，发展到2008年的46∶54。按目前的城市化发展势头，到2015年我国城乡人口比例将会达到50∶50，到2020年可能会有高达60%左右的人口居住在城市。同时，随着农村社会结构的深刻变迁，如今农村社会阶层构成发生重大变化，出现了个体户、私营业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等社会阶层，单凭农村户口来确认农民身份，并将他们简单地排除在工人阶级、知识分子行列之外，有失公允。这些都为实行同比例选举人大代表提供了现实基础。

  2007年，党的十七大报告明确提出：“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”。根据十一届全国人大第三次会议审议通过的选举法修正案，我国将“一步到位”实行城乡按相同比例选举人大代表，这意味着我国在人大代表选举中将取消城乡差别，首次实现“同票同权”，这将是我国发展社会主义民主政治的一个重大举措。但要将农民权利落到实处，只是规定城乡居民在选票上同权是不够的，还必须完善选举法本身的实施。城乡同权至多只能保证农民选举权在法律上不受歧视，但不足以保证农民通过规范的人大选举表达自己的需求、保护自己的利益。城乡同权如何落实才是难点所在。从候选人的产生、候选人和选民的沟通，到选区的划分和代表名额分配、选民投票、选票的计算以及选举争议的处理，哪怕是最草根的选举也涉及诸多环节，而任何一个环节出错，都可能使选举成为摆设。同比例选举只是解决了代表名额分配的城乡比重问题，还不足以保证整个选举的实际质量。

 

同命同价

 

  人的生命本无高低贵贱之分，但在我国城乡二元体制的藩篱下，城乡居民“同命不同价”的现象却时有发生。2005年底，在重庆市发生的一场车祸中，3名花季少女命丧车轮之下。两个城市户口孩子的亲属各获20多万元赔偿，而另一位农村户口孩子的亲属只获得9万余元的赔偿，不及前者的一半。根据《广东省公安机关2009年度道路交通事故人身损害赔偿有关项目计算标准》，如果司机对受害者死亡负全责，城镇居民能获赔76万多元，而农村居民只有25万多元，相差三倍之多。

  “同命不同价”在客观上造成了人与人之间的不平等，不利于和谐社会的构建。首先，以户籍状况决定人身损害赔偿标准，扭曲了法律的评价和引导功能，并可能导致道德风险。随着城乡融合加速，“城里人”与“乡下人”界线日趋模糊。在这种情况下，仍然沿用城镇与农村不同标准来确定死亡赔偿金，违背了人人平等的基本法治精神。其次，“同命不同价”会在农民心中产生强烈的抵触和对抗情绪，进而对国家和整个社会产生不信任，这是对和谐社会的最大威胁。公众呼吁“同命同价”并非仅仅追求赔偿数额上的完全一致，其核心在于摒弃城乡二元的落后思维，让所有公民都能够平等地站在法律面前。

  在司法实践中，一些地方已作了积极探索，如外来民工在城市内居住一定期限的，只要有证据证明，那么赔偿标准可以按当地的市民标准计算。2009年5月份，江苏省无锡市锡山区法院审理的一起4名安徽农民工在交通事故中死亡赔偿案，4名农民工获赔各种费用240万元。如果按死者户口所在的安徽农村人均收入标准判决，每人仅能获赔7万元，两者之间相差8倍多。

  2003年出台的《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》被认为是“同命不同价”的法律渊源。根据该解释提出的标准，以2009年为例，城镇居民的死亡赔偿金为34万多元，农村居民死亡赔偿金只有10万多元。此外，长期处于熟人社会的生存环境以及社会法制状况的薄弱，使得农民缺乏用法律维护自身权益的意识和能力。2010年7月1日起施行的《中华人民共和国侵权责任法》规定，因同一侵权行为造成多人死亡的，可以以相同数额确定死亡赔偿金。语言常识告诉我们“可以”和“必须”、“应当”之间是有很大差别的，更何况“可以”的前提是“因同一侵权行为造成多人死亡”。那么，如果没有城里人“陪死”，农民的命还“可以”和城里人等价吗？如此看来，真正的“同命同价”时代并没有到来，捍卫平等的生命价值，任重而道远。

  当前，应尽快制定《侵权责任法》的相关实施细则，强化同命同价原则在现实中的可操作性和执行力；尽早建立农民法律援助的“绿色通道”，不断拓宽法律援助的覆盖面，最大限度地保护农民的合法权益；继续开展多种形式的普法活动，增强农民的维权意识。

 

同工同酬

 

  改革开放30年以来，农民工对GDP的贡献率高达21%。在就业体系中，农民工已占第二产业的57.6%，服务业的52.6%，加工制造业的68.2%，建筑业的79.8%，成为我国产业工人的主力军。但在城市里，同样的收入，农民工干的是危险性大、又脏又累的工作；同样的工种，农民工的收入往往要比城镇职工低得多。据农业部统计，2007年农民工月平均工资1060元，仅相当于城镇职工的57.4%。据2009年5月央行发布的一份调查显示，受访农民工中50%月平均工资在1000-1500元之间，月收入在1000元以下的占21%。

  同工不同酬是一个牵动全局的重大问题，直接影响到全面建设小康社会的进程。其一，低报酬阻碍了农民市民化进程。城镇化是我国未来经济增长的主要动力，虽然目前我国的城镇化率已经达到了46.6%，但实际上仍是一种“准城市化”，因为农民工也被统计进入常驻城市人口。这些往返于城乡之间的农民工报酬低、收入少、买不起房，如同在城市里漂流无根的浮萍，无法在城市立足，成为新市民。其二，加剧了贫富差距。改革开放30多年以来，城镇职工工资翻了五番多，而农民工收入变化不大，有关资料显示，从1992年到2004年的十二年里，珠三角地区的农民工人均增资68元。城乡收入差距逐步扩大，我国的基尼系数在2000年超过0.4的警戒线后一直持续增长，严重影响社会和谐。其三，制约经济发展方式转变。“后危机”时期，加快经济发展方式转变已势在必行、迫在眉睫，依靠压低劳动力价格，谋求在市场上的竞争力，既有失公平，也难以为继。提高劳动力成本可以形成一种倒逼机制，以此来引导企业增加创新的压力和动力。其四，拉动内需的一大障碍。由于收入低，农民工消费仍停留在满足基本生存需求的层面。广东省东莞市农民工月均消费支出在500元以下的占40.3%，500元以上的占59.7%。

  “同工”本身是一个相当抽象的概念，在实际操作中，应当遵循只要是在相同或相似岗位上，付出大致相等的工作量，就应给予同等的劳动报酬。2008年1月1日起施行的《劳动合同法》明确规定了“同工同酬”，但这主要体现的是一种原则性的要求，实践中还缺少详细、可操作性强的规定。应尽快出台相关配套法规，增加企业违法的成本，切实保障农民工与城镇职工同工同酬。其次，从制度角度考虑，取消身份差别才是打破“同工不同酬”僵局的关键所在。据悉，人力资源和社会保障部正在研究制定工资支付统一立法。真正的同工同酬，这一农民工渴盼已久的期待似已曙光在前。

 

同城同教

 

  当城里人还在为孩子怎样才能享受到更优质的教育资源而烦恼时，“农民工子女”还在期盼着能有一张安稳的书桌。目前，随父母进城的农民工子女有近2000万，他们当中，失学率高达9.3%，近100万名适龄儿童不能及时入学。农民工子女教育问题，成为现时期我国义务教育新的难点和薄弱环节。

  让孩子有学上，是农民工子女教育首先要解决的一个问题。尽管国家已经确立了流动儿童接受义务教育“以流入地为主，以公办学校为主”的原则，但在执行中往往被大打折扣。目前的公办学校招生，是按照城市户口区域性划分的，农民工居无定所，流动性大，子女根本不在划分范围之内，很难进入公办学校读书。民办学校要么是高级的贵族学校，要么就是软硬件都跟不上的简易学校。受户口和当下的教育体制限制，初中毕业基本是城市容纳这些流动儿童接受教育的极限。国家统计局的调查表明，35.95%的农民工认为，他们的子女在城里就学所遭遇的最大困难是学费高；27.62%的农民工认为，他们的子女在城里就学所遭遇的最大困难是没有城市户口；还有16.15%的农民工认为自己的子女在学校受歧视等。“地方负责、分级管理”的义务教育体制，是导致农民工子女受教育难问题的又一动因。城市适龄儿童的义务教育费用由各级政府承担，农村教育经费主要由县级政府通过财政预算安排。农民工子女离开农村后，并没有相应的教育经费随之流转，其流入地政府也没有相应的教育经费预算。如此一来，农民工子女接受教育就没有了保障。

  在美国，外来务工人员子女就学，只要提供在某个学区的居住证明，就可以到那个地区学习。不论你是美国人还是中国人，早餐和中餐都是免费的。在硅谷，即便是非法移民来的“黑户”，他们的孩子也和当地居民的孩子一样，完全无障碍地接受教育。

  教育公平乃社会公平之基石，我国两千多年前的“有教无类”思想，就蕴涵着社会公平的涵义，教育的不平等势必会加速和凝固社会的不平等。首先，教育的不平等，使得社会的贫富差距呈几何倍数增长，富者愈富，穷者恒穷，两极分化为社会矛盾的激化埋下伏笔。教育不公的状况如果得不到迅速改变，不久的将来，在许多城市里，将会出现一支“种田不懂科技、打工没有手艺”、融不进城市又回不去农村的新文盲或半文盲大军。这些从小就生活在歧视和排斥中的城市“二等公民”，长大后会以什么样的态度、行为对待社会，这个问题应当引起我们的高度警惕。其次，人力资源是产业转型的重要支撑。中国农村五亿多劳动力平均受教育时间仅七年多，目前农村大约有一亿初中生不能上高中而直接进入社会。在城市，农民工子女一代代出生，一代代长大，许多不满16周岁、又没有书可读的农民工子女只能选择及早就业。随着城市产业不断由劳动密集型向资本密集型、科技密集型转化，企业对技能型产业工人的需求量大大增加。而现实中新生代农民工接受教育普遍低下，很难从事专业性强的工作，结构性人才短缺在不少大中城市已相当普遍。有专家惊呼，教育问题是中国最大的国家安全问题，未来世界的竞争毫无疑问是人才的竞争，没有良好的教育，就培养不出优秀的人才，人才的匮乏离“国将不国”不会太远。我们给子孙后代留下一个什么样的未来，取决于我们给未来留下一个什么样的子孙后代。

  解决农民工子女就学问题，已经迫在眉睫。当前，重点应抓好三个方面：一是进一步改革和完善义务教育管理体制，调整教育投入资金的分配比例，增加对义务教育阶段的投入，扩大城乡教育公平；二是探索发放教育券的助学方式，农民工子女只要凭借政府统一发放的教育券，就可以自主选择适合自己的学校，学校不得拒收；三是大力扶持兴办农民工子女学校，鼓励社会力量参与办学，增加农民工子女就学机会，减轻公办学校压力。

 

同地同保

 

  早在1951年，标志着新中国社会保障制度肇始的“劳动保险条例”就人为地将农民排除在社会保障体系之外，社会保障成为“城里人”独享的政策盛宴。在特定历史条件下，政府希望通过这种政策倾斜，优先发展国营工业、推进城市化进程，客观地说，比较符合当时的实际。建国伊始，政府的确“囊中羞涩”，加之城市人口有限，社会对此比较理解，没有太多指责和阻挠。

  社会保障作为国家的一项基本经济制度，是经济社会发展的“稳定器”和“安全网”。然而，在很长一段时间内，我国的社会保障制度却成为加剧贫富差距、凸显城乡分割格局的重要载体。目前，对于城镇职工，我国已经建立起一套保障水平和完善程度都相当高的社会保障体系。五大社会保险（养老、医疗、失业、工伤和生育）的相关制度已全部出台并付诸实施，城镇居民最低生活保障制度基本实现了“应保尽保”，住房公积金、经济适用房和廉租房等住房保障制度全面推开。而在广大农村，主要还是依靠家庭和土地保障，农村社会养老保险只在部分县试点，农村低保和新型农村合作医疗也有待进一步提标扩面。“贡献在城市，保障靠农村；年青在城市，养老回农村”成为农民工城乡“候鸟”生活的真实写照。

  “吃药钱挤占了吃饭钱，上学钱挤占了买面钱。”“病奴”、“学奴”问题在农村尤其突出。随着家庭结构逐渐向“4-2-1”转化以及子女尽孝观念的淡薄，传统的家庭养老模式也正受到极大冲击。正是因为这些后顾之忧，许多农民有了钱也不敢放心大胆地去花。国家近几年在拉动农村内需，引导农民消费上出台了“家电下乡”、“汽车下乡”、“建材下乡”等政策，虽然取得了一定成效，但农民花钱仍是顾虑重重。如果让农民和市民一样，共同享受到社会保障体系的庇护，农村市场巨大的消费潜力一定会迸发出来，在活跃市场的同时，也将大大提升农民的生活品质。

  当前，从经济社会发展全局和农民对社会保障的现实需求来看，建立城乡一体的社会保障制度已是势在必行、刻不容缓。从我国的财力水平来看，也已具备了逐步担负起全面社保重任的能力。但是，推进社会保障和公共服务均等化是个长期、渐进的过程，不能急于求成，也不能消极等待。当前，应当着眼于全局，分阶段、有重点地逐步实现城乡统一的社会保障和公共服务。加快在县域范围内统筹考虑、整体推进农民和市民的各项社会保障，随着经济实力的增强再逐步推及市域、省域乃至全国；优先构建覆盖城乡居民的社会救助体系和医疗保障体系，从建立城乡统一的最低生活保障制度逐步向综合型的社会救助体系扩展，从多元化的覆盖城乡居民的医疗保障制度逐步向一元化的覆盖全民的医疗保障体系迈进。据安徽省调查，农村贫困人口中有近一半是因病因残致贫。2009年我国卫生总支出政府占24.7%，个人占40.4%。专家认为公共筹资占80%个人占20%才是合理的。况且公共卫生支出的城乡差异巨大，城市占77.4%、农村占22.6%，城市人均1862.3元，农村仅454.8元。在这方面，山西神木县建立全民免费医疗的制度探索是很有意义的，全县城乡居民实行统一的免费医疗，2009年此项总支出占财政收入的1/20，年人均330元。按此标准，全国4300亿即可全部实现全民免费医疗，这对于已高达近8万亿的财政收入来说，占比不算太大，是完全能够承受得了的。现实期待着不久的将来，“神木模式”能够变成“神州模式”。