摘要：本文基于我国目前国情的具体分析，围绕如何实现城乡居民社会保障均等化和一体化进行了深入探讨，由于农村人口长期以来面临收入水平低的局面，那么在实现城乡居民社保均等化进程中面临着一个重要难题，即农村人口所需的巨额社保资金缺口如何满足，并就此问题的解决方法进行了研究。

        关键词：农村人口社会保障，筹集模式，土地交易，公共服务的均等化

        社会保障是基本的民生问题，是构建社会主义和谐社会的基础性工程。自改革开放以来，党中央、国务院高度重视社会保障体系的建设与完善，全国初步形成了适应社会主义市场经济基本要求的社会保障体系框架，社会保障覆盖范围不断扩大，社会保障筹资渠道逐步拓宽，社会保障管理体制初步理顺。但是，当前城乡二元社会保障制度的弊端在改革与实践中也日益加深。要真正建立覆盖城乡居民的社会保障体系还面临诸多现实障碍与困难。建设社会主义和谐社会，核心是妥善处理好平等与效率的关系。社会保障制度是协调平等与效率关系的重要制度，也是实现和谐社会的重要制度保证。要从建设和谐社会的目标出发，加强社会保障制度建设，包括整合社会保障制度，扩大社会保障范围，筹措社会保险基金，消化制度转轨成本，主动创造均等机会，强化社会保障功能，创新社会保障方法，促进公平效率协调。

        迅速提高广大农村人口社保水平的紧迫性

        基于我国的基本国情，目前，在我国的众多人口中，农村人口依然占绝大多数，而在当前，我国基本公共服务的非均等化问题比较突出，并由此使地区间、城乡之间、不同群体之间在基础教育、公共医疗、社会保障等基本公共服务方面的差距逐步拉大，并已成为社会公平、公正的焦点问题之一，实行公共服务均等化在当前具有非同寻常的重大意义，所以基本公共服务均等化是缩小城乡差距和贫富差距以及地区间不均衡发展的重要途径。而健全社保体系也是实现“公共服务均等化”的主要内容。一方面，只有将过去缺乏社会保障的各类人群逐步纳入社保体系，让人人都享有社会保障，才能共享经济社会发展所带来的社会财富。另一方面，政府健全社会保障体系的过程，必然是一个不断加大公共财政投入的过程，这也会使各类社会群体从中受益。社会保障还能使财富分配更加公平。研究显示，很多国家初次分配基尼系数在0.4甚至0.5，通过健全的社会保障体系，基尼系数会降到0.3以下。

        公共服务均等化是公共财政的基本目标之一，是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。公共服务均等化有助于公平分配，实现公平和效率的统一。但是我国是在社会转型、经济欠发达和体制转轨背景下推行公共服务均等化的，面临着远比西方国家多得多的约束条件，而且还要同时完成“培育现代公民社会”、“建立现代市场经济体制”以及“构建现代公共服务体系”等多重历史课题，由此就决定了我国公共服务均等化需要解决的问题远比西方国家复杂、我国实现公共服务均等化的路径更趋多元化，这也使得我国推进公共服务均等化的效应具有更大的不确定性。

        我国目前面临世界金融危机的大形势下，出口严重下滑，拉动内需成为刺激经济发展的必要解决方案也是首选。那么对于这么庞大的农村人口，要想真正解放内需，首先要做的就是解决农民的后顾之忧，让他们敢于消费。要解决上述两个问题，其中一个重要举措就是加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，在社会保障机制的建立上，我国几十年来一直实行的是城市人口和农村人口的差别待遇机制。长期以来，在城乡二元结构之下，我国社保制度建设重心在城市，重点是市民，农村社会保障总体水平很低。这种城乡社保制度不均衡的状况不仅进一步拉大了城乡差别，也造成了公民基本权利事实上的不平等。目前，对城镇居民，已经建立了一套保障水平和完善程度都远高于农村的社会保障体系。而在广大农村，主要还是依靠传统的家庭和土地保障，农村社会养老保险仍有待全面启动，农村合作医疗保险制度建设也有待建立健全。这种状况是城乡分割二元结构导致的结果，反过来又固化着二元结构，与构建社会主义和谐社会的要求格格不入，建立覆盖城乡居民的一体化社保体系已刻不容缓。

        当前我国社会保障体系建设中存在的问题

        （一）城乡社会保障发展不平衡

        当前，我国城乡在社会保障方面的差距表现得非常明显。从保障项目看，城镇职工享有社会保险、社会救助、住房保障等较为全面系统的保障。农村的养老保障制度滞后，缺医少药的状况突出，多数地区还基本停留在家庭保障。目前为止仅全面开展了特困救助、五保供养等保障项目。农村最低生活保障工作才刚起步，还未全面建立，新型农村合作医疗尚在试点，农村养老保险制度基本没有建立。据测算，占总人口2/3的农民，只享有社会保障支出的10%左右。从人均社会保障费用来看，城市居民是农民的20倍以上。目前，全国在城镇务工就业的农民在1.3亿人以上，这些人的社会保障没有纳入到社会保障制度中。

        （二）社会保障立法工作滞后

        当前，我国社会保障立法仍然不能适应事业发展的需要，社会保险等重要法律还未制定，在实际工作中没有法律依据或可依据的法律效力层次不够。我国直到目前为止尚无一部综合性社会保障法律。立法行动总是落在经济发展的后面，处于一种被动状态。作为社会保障法核心部分的《社会保险法》尚未出台，现有的零散颁布的各种条例、决定，相互之间缺少必要衔接。由于中央集中立法严重欠缺，地方立法畸形繁荣发展。这些地方制定的规章制度，立法者是多种主体参与，“法出多门，各行其是”，甚至相互冲突矛盾，使一些本来已有的地方社会保障立法也陷入“有法难依”困境。

        构建农村人口社保资金的筹集模式

        目前随着国力的增强，应该逐步走向城乡待遇均等化和一体化的轨道上来，逐步把广大农民纳入到正规的社会保障机制中来，那么如何建立健全农村人口的社会保障机制呢？其中，最为严重的一个问题就是保障资金的筹集问题。众所周知，目前我国城镇人口保障基金的筹集模式是单位和个人共同负担的机制，而农民由于其自身的特殊性，没有具体的工作单位，只能采取个人和国家财政共同负担的机制。可是这无形中会给国家财政带来很大的压力，同时由于农民无固定收入，他们对于缴纳社保基金的承担能力也有限。那么如何解决我国广大农村人口社会保障资金问题呢？

        可以考虑从土地出让金为入口来解决这个问题，以此减轻国家和参保农民双方的压力，即是要进行土地出让金的重新分配。土地出让金是各级政府土地管理部门将土地使用权出让给土地使用者，按规定向受让人收取的土地出让的全部价款（指土地出让的交易总额），或土地使用期满，土地使用者需要续期而向土地管理部门缴纳的续期土地出让价款，或原通过行政划拨获得土地使用权的土地使用者，将土地使用权有偿转让、出租、抵押、作价入股和投资，按规定补交的土地出让价款土地出让金，顾名思义，它是一个与土地和土地使用权相联系的新范畴，是一个土地财政问题。

        土地出让金，在社会主义宏观调控中具有双重功能：一是调节土地的利用，改进和调整产业结构，包括一二三产业结构、各业内部结构等，制约或促进经济发展；二是土地出让金的分配，作为调整市场经济关系的经济杠杆，调控在国家、土地所有者和土地使用者之间合理分配土地收益，调节市场竞争关系等。

        土地出让金目前已成为地方政府预算外收入的主要来源。土地出让金准确地说，是土地使用权的交易价格；也可简单地理解为地价，其价格高低取决于土地市场的供求关系。国家对土地出让金的使用范围作出了明确的规定，土地出让收入主要用于征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出和城市建设支出等。土地出让金被称为地方政府的“第二财政”，属预算外收入。1993年的分税制改革后，中央把土地出让金全部划归地方政府。这给地方政府的财政收入留下了巨大的操作空间。针对巨额土地出让金如何重新分配。土地出让金怎么分，具有十分关键的意义。土地出让金分配应以农民为主体，重分土地出让金的最终出路，在于从以政府为主体转变到以农民为主体。重分出让金的正确方向，应该转到解决农民和政府之间的分配矛盾上来。这也就是一些专家所说的，要在土地问题上“还权于农民”，建立“更加彻底的土地制度安排”。

        因此，土地出让金的重新分配可以考虑以下举措：

        允许从农民土地补偿款中优先支付其应承担的社保资金。相对于城镇职工的工作而言，由于农民手中拥有土地的使用权，土地是他们重要的资产，而在发展城乡建设一体化的过程中，越来越多的外来投资会走向农村，这个过程中就会出现农民土地被逐步大量占用的现象，那么，不可避免的就会出现被占用地的补偿金问题。就可以考虑由土地的占用方在对农民的补偿款中优先拨出资金用于为被占用地方缴纳社会保障资金，剩余款项才可以交付农民自由支配，这一点需要国家的相关法律予以立法强制。当然社会保障基金的缴纳方式，各地方可以采用一次性缴纳或分期缴纳的方法。

        从农村土地出让金中优先拨付国家财政应承担的社保资金。在我国，土地出让金的利益分配机制长期以来非常不合理，这种现状可以从浙江省对市、县政府在农地转非和土地限额审批中究竟能够获得多大收益的调查来进行佐证。这些收益大致有以下几种：耕地占用费、耕地开垦费、土地有偿使用费。有些市、县还有城市增容费、交通建设基金、商业网点建设费等征地附加费。这些收取的土地出让金很多由地方政府作为“第四财政”进行“体外”循环。这一项调查表明，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占二成至三成、企业占四成或五成，村级组织占近三成，农民仅占5%～10%。这样，失地农民的社会保障问题必然成为严重挑战。从成本价到出让价之间生成的土地资本巨额增值收益，大部分被中间商或地方政府所获取，造成土地出让金的利益分配机制极大的不合理。

        因此国家可以要求地方财政从其取得的土地出让金中优先拨付其应该为农户承担缴纳的社保资金。这一措施可以使原本失衡的土地出让金的利益分配机制得到些许平衡。

       具体流程可以见图1说明。

     

 

    这个筹集模式的优点在于：有利于逐步提高农民的社会保障水平，有利于最终实现我国城乡居民社会保障水平的均等化，有利于减轻农民缴纳社保资金的压力，有利于减轻国家缴纳社保资金的压力，有利于土地出让金的利益分配趋于合理化，有利于促进社会整体和谐稳定发展，有利于促进体现土地出让金分配以农民为主体，有利于保护广大农民的切身利益。

        当然这个筹集模式也需要国家出台相关配套措施，具体需要完善的相关措施有：建立健全农村土地交易市场的相关法律法规。使其更公开，透明，信息更充分；对于土地出让金的优先支付社保资金做出强制性的法律规定；促进土地交易的中介市场的建立健全。

        参考文献：

        1.郭庆旺，赵志耘译。哈维oSo罗森著。财政学。中国人民大学出版社，2006

        2.中国经济增长与宏观稳定课题组。全球失衡、金融危机与中国经济的复苏。经济研究，2009（5）

        3.丁国光。完善政策性农业保险体系的思考。财政研究，2009（10）

        4.王玮。我国公共服务均等化的路径选择。财贸经济，2009（1）

        5.韩东林。基于公平分配目标的政府理性财政政策选择。财政研究，2009（10）

        6.刘宇飞著。当代西方财政学。北京大学出版社，2008