讨论在农地非农化中土地增值来源的理论基础可分为两支。首先是马克思的级差地租理论。级差地租产生有两个来源，一是地理位置决定的，二是非农用地的单位面积投资高于农业用地。土地经济学家周诚作了进一步拓展，将级差地租从理论上分解为直接投资性增值（业主自身的投资）、外部投资辐射性增值（地块外的投资）和稀缺性增值。其次是鲍尔斯的合作剩余理论。当人们在一项生产活动中进行合作时，通常产出一项联合剩余，即他们如果参与这项联合行动，就能获得一定数量的净收益。联合剩余实际就是每个人从联合行动中获得的收益与他们从次优替代选择中可能获得的收益之差。在这里就是城市化带来的土地增值。

 

　　提高补偿倍数治标不治本

 

　　人们初始认为农民利益受损是因为征地补偿标准偏低，因而主张提高倍数。后来发现，仅仅提高征地补偿倍数来改善分配问题只有治标的意义。要保护农民的利益，首先应保护农民的权利。

 

　　在法律上，产权的保护存在三种规则：财产规则、责任规则、不可转让规则。财产规则反映了农民和开发商之间直接的讨价还价，农民利益依赖谈判实现。这一保护规则适用于非公益性用地。征地模式显然是对这一市场行为的扭曲。在简单的财产规则下，农地的生态价值、社会价值不会得到补偿。财产规则反映的是私人利益，而生态价值、社会价值具有典型的外部性。如果政府经过测算得知这些价值的具体数值，然后对农地进行补贴，以便通过政府的力量修正受财产规则指导的私人边际成本线、收益线。毫无疑问，财产规则加政府补贴的制度搭配要优于简单的财产规则下的产权状态。毕竟，在财产规则下，农地的生态价值、社会价值因为产权界定的困难而处于公共域中，被很多学者称为产权公共域Ⅰ。

 

　　责任规则核心在于取消了农民的谈判权，农民得到的收益是外生的市价，这一市价与财产规则下产生的利益机制不同。要做到责任规则保护农民利益，必须满足：（1）存在被征收土地的市场；（2）有严格的征地程序保证征地行为公正。在公益性用地范围内，是否动用征地权还要受到效率原则的支配。只有当政府治理的交易成本低于市场治理的交易成本时，动用征地权才是有效率的。在实践层面，农民没有受到责任规则的保护。首先，中国并不存在合法的农地转用市场。其次，法律上存在征地悖论，公共利益无法界定清楚，征地时不按照程序执行，没有严格的外在约束。现行的征地实践继承了责任规则下的强制交易的特点，却没有执行市价补偿的标准。

 

　　不可转让规则意味着任何人包括政府不能通过改变土地用途获取增值。因而，在这一规则的保护下，土地所有者只能获得原用途收益，但是也避免了因为缺乏谈判力而被欺骗的风险。在实践层面，征地权代表的是强制交易，是对不可转让规则的否定，但是法定补偿却继承了不可转让规则下的原用途补偿。

 

　　中国现行法律界定的产权状态和保护规则主要在于两点：补偿机制与责任规则相同，具有强制性，而补偿却沿用了不可转让规则的原用途标准。

 

　　实际执行的保护规则和产权状态可分为两类：第一类是征地框架外的产权状态，也即农村集体建设用地入市的行为。这一产权保护机制在财产规则部分已有较为详细的论述。第二类是征地框架内的产权状态。按照现行法律，农民有权利获得法定补偿，然而，政府故意压低补偿标准，使得实际补偿低于法定补偿。在这种情形下，已经界定清楚的产权的实施有很大困难，这反映出产权实施层面的问题。由于产权的实施成本导致的公共域，与产权公共域Ⅰ相对应，我们称之为产权公共域Ⅱ。在这里，政府超低价补偿的动机来自于政府的行为模式。农民不参与征地补偿谈判，有权谈判的只是集体，而集体只不过是几个乡村权力人物，传统的委托代理问题使得集体无法代表农民利益。

 

　　在补偿额调整这一问题上，争论的焦点是公益性、非公益性土地征收补偿是否应该有所差异。第一种观点赞成非公益性补偿高于公益性补偿，前者应该按照市场价值采取完全补偿，后者则由政府定价采取不完全补偿。农民可以从公益性征地中获利，享受城市基础设施，而非公益性征地没有这一外部性补偿。所以，公益性征地应该由政府定价，扣除因土地转变为公共地而引起的预期上涨部分。第二种观点赞成公益性用地补偿应高于非公益性用地。非公益性用地多为工厂等项目，这可以给农民带来就业等很多其他收益，而有些公益性征地并不能给农民带来这些外部收益。以上两种观点的差异在于征地之后的项目，同样都是公益性征地，有些项目能给农民带来外部收益，有些带来的却是外部损失。所以，两种补偿到底是孰高孰低取决于征地后的项目给农民造成的影响，并不取决于征地本身的性质。第三种观点认为不论是公益性征地还是非公益性征地，补偿要依据农民利益的受损程度，受损大所获补偿就高。

 

　　研究表明，大部分农民能够接受公益性用地补偿低于非公益性用地补偿的做法，农民愿意为公共利益牺牲自己的利益。征收补偿额与征收后的用途显著相关，被征用土地所在城市等级越高，距离城市中心越近，两种补偿的差异越明显。补偿额也与耕地资源禀赋、劳动力比重有相关性，即人均耕地面积越多，征地补偿越高，农业劳动力比重越低，补偿越高。

 

　　从影响两种补偿差异的因素来看，各种市场层面需要考虑的因素得到了体现，如城市等级、距离城市中心的距离等区位因素对地价的影响。

 

　　合理的治理结构=降低交易成本+保护农民利益

 

　　在不同治理结构下，农地非农化的交易效率存在差异。市场结构分为三种状态：垄断、分割、整合。与每种市场结构对应的治理结构是：铁板一块的征地模式、合法征地与违法的集体建设用地入市并存、合法的征地与合法的集体建设用地入市并存。制度是经济当事人基于特定环境的最优选择结果。用地市场的不同结构对应着不同的制度，决定了当事人之间不同的利益分配，从而影响了当事人的制度响应。每个当事人有自己的福利函数，他们根据自己的福利选择制度创新和自己的行动。当从垄断到分割再到整合能带来效率的提高，当事人福利改进，当事人就会发起、支持制度的变迁。然而，这一逻辑似乎存在“盲目市场论”的倾向。

 

　　考察农地转用市场的效率，通常的做法是测度价格的扭曲程度。与此相反，曲福田等通过农地非农化的数量来考察市场的效率。农地转用的数量在理论上被区分为两种性质：代价性损失和过度性损失。代价性损失是指为实现城市化，社会放弃的最优的农地数量。相比市场能实现的效率，他要求消除外部性。因市场失灵而导致的农地的过度非农化称之为过度性损失Ⅰ。由于政府征地导致了价格扭曲，在市场过度性损失Ⅰ的基础上又进一步因为价格扭曲造成的损失，被称为过度性损失Ⅱ。但是，他们似乎并没有认识到市场失灵的根源。

 

　　在正式的分析框架内，我们不仅需要分析土地征用，还要分析市场行为。规模收益和交易成本的降低提升了政府的征用需求曲线，交易成本的降低提升了农民的土地供给意愿。如果征地仅意味着强制交易所带来的优势（包括规模经济和交易成本的降低），农地非农化的数量会有所增加，价格的变动取决于供求曲线的价格弹性。但是采用均衡分析方法显然是新古典的传统，更为合适的分析方法应该侧重于两种治理结构的对比，比较制度分析呼之欲出。

 

　　新制度经济学的观点是，市场和政府是两种不同的治理结构，每一种交易选择何种治理结构取决于二者各自产生的交易费用。就农地非农化而言，当潜在的城市化收益既定时，交易费用越低，农地非农化的净收益就越高。在农地非农化过程中，交易成本经济学试图寻求最小化交易成本的治理结构。

 

　　合理的治理结构应该在降低交易成本的同时实现农民利益保护，提高农民分享比例，使得各利益主体和谐相处，共享剩余。中国现阶段土地市场对土地资源的治理绩效只是体现在城市范围内的二级市场，而农地非农化所交易的土地资产与二级市场交易的土地资产并非同一种资产，尤其表现在资产的属性上。这些属性影响了治理结构的选择。前者产权清晰，价格透明、交易信息公开，交易制度完善，后者本身具有很大的环境、生态、社会的外部性和不确定性。比如，规划和审批的作用在于控制风险，但并不需要太多技能，人力资产的专用性导致的交易费用只有在科层制下才能降低。土地非农化的风险控制是公共品。另外，政府的干预对解决无序的冲突也是有效的。由此可见，允许农地不经过国家征地直接进入市场，并不符合现阶段的交易特征，可能会带来巨大的交易费用。

 

　　转让权分配最为关键

 

　　制度决定经济绩效，产权是制度的基础。在组成产权的三项权利中，转让权最为关键。经济增长要求结构改变，而结构改变往往伴随着大规模资源的转让。如果没有最优的转让权安排，潜在的资源转让和经济增长就会受到阻碍。

 

　　农地非农化可分解为多个任务，有些任务需要由政府主导。这些适宜由政府主导的任务应该是政府管制，或可称之为政府对自由转让权的限制、约束。政府治理仅限于规划、审批、仲裁、调解纠纷等，在此基础上，农民或集体拥有转让权。也就是讲，我们必须分清楚的是，在各项任务中，有哪些任务由拥有转让权的私人自由谈判执行可以降低交易成本，又有哪些任务由政府治理的交易成本较低（在这里，交易成本表现为科层成本）。

 

　　最优农地转让权分配的一个核心问题是农民是否应该获得转让权？农民对土地增值的贡献在于放弃了农地的使用权。但是农民的机会成本只是农地的农业用途，而是否愿意放弃则取决于主观判断，而主观判断的实现则来源于讨价还价权利。讨价还价就会促使农民参与分享土地增值，这是纳什谈判的结论。主观判断之所以高于机会成本，很可能来自于农民的效用函数是不平等的厌恶。因为双方都对合作剩余作出了贡献，如果对剩余的分割不考虑农民，往往带来冲突，甚至导致合作的破裂。如何分析效用函数在农地转让权分配中的作用是值得跟踪的问题。

 

　　（作者单位：南开大学经济学院）