近日,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,将“深化农村改革,制定出台农村集体土地征收条例”作为2012年深化经济体制改革重点工作之一。

　　这一工作安排引起了中国农村土地法律制度研究者的关注。长期以来,围绕农村集体土地,可谓乱象频出,一个突出的现象就是随意征收农村集体土地。在研究者看来,缺乏一部明确的规范农村集体土地征收的法律,是导致这一乱象的主要原因。

　　按现行法律规定,城市土地属于国有,农村土地属于集体所有。现行土地管理法对农村集体土地的使用作了较为严格的限定,除乡(镇)村公共设施、公益事业建设之外,需要使用农村集体土地进行非农建设的,必须先征为国有,然后再进行招拍挂。

　　在研究者看来,这种规定容易引发两个问题。“一是一些地方以公益事业建设的名义征收农村集体土地,实际上用于商业开发。在这个过程中,补偿偏低,而且将农民作为命根子的土地用于商业开发,从根本上损害了农民的利益。”中南财经政法大学中国土地法律制度研究中心副主任高飞在接受《法制日报》记者采访时说。

　　“另一个问题在于,一些地方政府以其他的目的将农村集体土地征收,然后再到土地市场上拍卖,用这种方式解决财政收入问题。”“三农”问题专家、中央党校教授张虎林说。

　　“此外,还存在地方政府规避国家法律,变相征收、征用土地的问题。”中南财经政法大学中国土地法律制度研究中心的刘茂林对此做过深入的调研,他认为,土地管理法以及配套性法规规章基于严格保护耕地、稳定建设用地使用权市场的考虑,对土地的征收和征用规定了严格的审批程序,但一些地方政府变通做法,采取长期租用集体土地的办法来解决建设用地问题。

　　据了解,这种做法曾经在一些地方相当流行。2010年,江苏省邳州市强行征用农村集体土地并引发纠纷,集中暴露了此类做法的弊端。

　　“随意侵占农村集体土地,不仅会损害农民权益,引发纠纷,同时还会威胁粮食安全。因为粮食安全的关键就是土地安全。”张虎林说。

　　面对存在于农村集体土地征收领域的乱象,专家们认为,尽早出台集体土地征收条例,是遏制乱象的一剂良药。

　　那么,在集体土地征收条例中,应该对哪些方面作出严格规定,才能保证土地安全,保证农民权益不受侵犯?

　　“一方面要对征收范围作出严格限定。”高飞认为,这方面可以考虑参照物权法的规定,对于非公共利益用途的征收,一律叫停。

　　张虎林也认为,应该严格禁止非农业用途的用地,最大限度地保护土地资源。对于已经占用农村集体土地的商业开发项目,应一律叫停、取缔,同时还要追究批准在农村集体土地上开发商业项目的负责人的责任。

　　“第二个方面,对于确实用于公共利益的征收,要在补偿方面进行明确。”高飞分析说,在补偿方面,需明确几个方面的问题。“首先要明确的就是集体经济组织的权利、功能。一直以来,集体经济组织是一个比较虚的概念,究竟由谁来代表集体捍卫利益,没有明确的答案。在这种情况下,如果把征收土地的补偿交给‘集体’,那么‘集体’的主体是什么?村委会是基层自治组织,并不是集体土地的所有权人。所以,现在还要解决集体成员权的问题,因为集体最终是通过成员来运作的,应该明确集体成员的各项权利,其中就包括成员的收益权”。

　　高飞认为,在进行补偿时,还要考虑到农村的实际情况,因为征收的土地可能涉及到农民的宅基地或者承包地。如果涉及到承包地,应该让承包土地的所有权人和经营权人都参与,对双方都进行补偿,这是一个比较符合实际的办法。因为在不少农村,都存在土地转包的情况。此外,如果征收涉及到农民宅基地,究竟应如何进行补偿?以前,一些地方都是按市场价值来补偿的。但是,农民宅基地并没有市场化,不能进行估价,这个市场机制应如何进行认定?“同时,我们还要考虑生活价值问题,也就是说,农民获得的宅基地补偿能不能帮助他改善居住条件”。

“第三个方面,就是救济机制。在征收过程中,如果产生了矛盾纠纷,应如何救济?这一点也需要明确。”高飞说。