第四，着力提升农产品进出口管理能力与市场调控水平。中国按照加入世贸组织的承诺，采取关税配额管理等进口管理措施，有效把握粮食等重要农产品进口的时间、节奏与规模，防范部分品种过度进口对国内生产和市场形成冲击；积极应用世贸组织规则，应对化解日益严峻的贸易摩擦与纠纷，为扩大优势农产品出口、保持农业稳定发展，营造公平、合理的国际竞争环境。特别是2008年以来，随着国际金融危机的爆发，农产品能源化、金融化趋势加快，全球农产品价格波动更加频繁，中国进一步强化农产品进出口管理，着力提高驾驭复杂国际市场环境的能力和水平；健全完善国内农产品调控体系，通过实施最低价收购、临时收储、竞价销售，把握储备吞吐、进出口节奏与时机，不断提高农产品市场调控的针对性和有效性，确保国内粮食等主要农产品有效供给和市场稳定，成功化解国际粮食危机的严峻挑战，为国家应对国际金融危机的冲击奠定了坚实的物质基础。

        程国强说，中国应对农业国际化挑战10年的历程，也给了我们重要的启示：

 

        第一，要从全球视野、战略高度，进一步提高对农业对外开放战略的认识，深刻领会、全面把握统筹利用国际国内两个市场、两种资源的战略意义。近几年来，一些人对大豆等资源性农产品进口增加心存疑虑，对农业开放存在不同认识。程国强指出，这有的来自对中国农业的强烈隐患意识，担心中国农业在不利的国际竞争中受到严重影响；有的来自局部、地区和行业的利益博弈，担心本国产品、本土企业缺乏比较优势，难以承受外来冲击；有的则强调农产品消费需求增长所带来的经济发展机会，应该由本国农业、农民来分享，因此对农产品进口心存疑虑，抵制情绪还相当普遍。究其本质，在于对中国基本国情的认识有待进一步深化，对农业对外开放战略缺乏深入的把握，对立足国内实现粮食基本自给与利用国际农业资源的依存关系缺乏战略认识。

 

        程国强说，日本、韩国以及中国台湾地区经济增长的经验表明，农业资源相对紧缺的国家或地区，经济发展到一定阶段，农产品进口将快速增长、农业对外贸易依存度逐步上升，这是一个难以回避的客观规律。中国正处于工业化、城镇化快速发展阶段，在今后相当长的时期内，粮食需求刚性增长、水土资源约束不断加大的双重压力将越来越大，进口国外农产品、利用国外农业资源不可避免。

 

         虽然目前农产品进口规模逐年增大、对外依存度日益提高，但仍然没有规划部署和实施农业“走出去”战略，建立满足我国经济发展需要，持续、稳定、合理的全球资源性农产品进口供应链，更加有效地利用国际农业资源和市场；虽然我国是世界上重要的农产品贸易大国，但我们仍然缺乏国际农产品市场与价格的基本话语权，在农业国际竞争中的不利地位没有得到改善。

 

        第二，要深化农业改革，对农业对外开放战略进行总体规划和统筹管理。目前我国对新形势下扩大农业对外开放，缺乏总体设计和战略规划，对如何拓展农业对外开放的广度和深度，还没有制定明确的目标、思路和重点，也没有部署推进和实施关键措施；囿于部门分割、管理多头、职能错位、层级复杂等原因，仍然没有形成对农业对外开放进行统一协调管理的体制机制。在某些领域，部门利益影响全局决策，行业利益左右社会舆论，地区利益挑战中央政策等现象越来越严重。注重于农产品进口限制、贸易保护，没有统筹管理农业产前、产中与产后相关产业开放的可能风险，农业产业安全管理存在一定隐患。程国强说，各方面都关注的外资在油脂加工行业大举扩张问题，前几年做的一项调研表明，其中的原因，既有部分外资企业违规直接或变相扩大对油脂加工投资的问题，如以压榨棉籽、棕榈油加工等不受限制的名义申报项目，项目建成后，实际上可用于压榨大豆、菜籽或油脂加工；也有个别外资企业利用某些地方政府“GDP崇拜”心理，采用多种方式规避国家油脂加工产业政策。如根据总投资不超过5000万美元项目直接由地方政府审批的规定，一些外资企业将油脂加工项目投资设在限额以下，或将总投资超过5000万美元的项目“化大为小”，避开国务院投资主管部门的审批。

 

        第三，要建立完善开放条件下农产品市场风险管理机制，积极参与和推动完善全球农业治理机制。开放条件下，国内外农产品市场融合不断加快、相互影响日益加深，国际农产品价格波动对国内市场的传导影响越来越复杂，对市场风险管理的要求越来越高。但与此不相适应的是，一方面，国内企业的市场风险管理意识还有待进一步加强；另一方面，国内期货市场、远期合同等市场风险管理工具也不健全，市场发育也不够成熟，尚未形成有效防范和控制国际市场风险的机制。比如，近几年社会普遍关注的大豆问题，表象是近10年来大豆进口激增，由此质疑大豆市场开放过度、是受加入世贸组织冲击最大的产品。但理性分析，其实质是，由于2004年、2008年国际市场大豆价格的两次剧烈波动，导致国内部分缺乏风险管理意识的压榨企业亏损严重、甚至停产关闭，引发两次行业兼并重组浪潮，而部分跨国粮商在两次危机中都幸免于难，趁机扩张，到目前已经掌握国内70%～80%的压榨产能，这或许是我们真正需要吸取的深刻教训。

 

        扩大农业对外开放面临的挑战与战略选择

 

        同过去10年相比，目前中国国际化、市场化程度明显提高，国内经济与世界经济的关联度日益增强，农业发展的国内外环境正在发生重大变化。程国强说，今后农业对外开放既面临诸多机遇和有利条件，也充满不确定性，将面临更加严峻的风险和挑战。

 

        从国内看，一方面，今后主要农产品供需矛盾日益突出、资源环境压力越来越大，维护国家粮食安全的任务更加艰巨；另一方面，农业比较利益呈持续下降趋势，提高农业竞争力难度加大，农民增收困难日益严重。

 

        从国际看，首先，气候变化以及农产品“能源化”、“金融化”趋势明显，影响国际农产品市场的不确定因素日益增多，保持国内市场稳定的挑战越来越大；其次，农业国际竞争环境日益复杂，扩大农业对外开放将面临更加严峻的挑战；第三，全球农业经营集中度进一步提高，利用国际市场和国际资源的难度将越来越大。

 

        对此，程国强提出了可供选择的战略。他说，坚定不移地扩大农业对外开放，是国家实行更加积极主动开放战略部署的重要组成部分，也是中国特色农业现代化建设的基础支撑。他认为，今后扩大农业对外开放的基本思路是，以服务保障国家粮食安全和主要农产品供给大局为核心，以全面提高统筹利用国际国内两个市场、两种资源能力为目标，以深入拓展农业对外开放广度和深度为路径，以加快实施农业“走出去”战略、建立全球供应链为重点，以建立健全农业开放支持政策体系为支撑，以强化农业开放风险防控与产业安全管理为关键，为促进中国农业持续稳定协调发展、加快建设中国特色农业现代化提供基础支撑和良好环境。

 

        因此，他认为，要以加入世贸组织10年为扩大农业对外开放的新起点，从全球视野、战略高度，进一步提高扩大农业对外开放的战略认识，以更加积极主动的姿态，进一步扩大开放领域，优化开放结构，提高开放质量，深入拓展、全面提升农业对外开放的广度和深度。

 

        他建议，抓紧制定扩大农业对外开放的总体规划；着力深化农业管理体制改革，强化和完善农业对外开放支持政策体系；重点实施农业“走出去”战略，加快建设持续、稳定、安全的全球农产品供应链；探索建立全球大宗商品交易中心；建立健全农产品进出口调控机制和产业安全管理机制。

 

        除此之外，程国强指出，中国要积极参与和推动世贸组织多边贸易谈判等全球农业治理机制改革，建立和完善全球农业投资与市场规则，消除农产品能源化、金融化等非传统挑战对发展中国家粮食安全的严重影响，促进建立有利于农业发展的公平、和谐、开放的国际环境。

 

        ·评论·

 

        在开放条件下深入思考农业发展问题

 

        赵晋平（国务院发展研究中心外经部副部长）

 

        国强向我们充分展示了他有关中国入世之后农业、农产品市场开放问题的研究成果。看得出来，其中许多结论是经过长期思考和深入研究基础上得出来的。

 

        报告的主题明确，内容十分系统和全面，既有对中国入世之后农业发展的基本状况的评估，并使用了大量翔实的资料，同时也提炼和总结了一些经验。我认为，其中的许多结论，不仅仅是农业方面，对研究其他领域的市场开放问题也有很好的借鉴和参考意义。他的研究方法也能够给我们一些启示。分析市场开放问题关键在于如何透过现象抓住问题的本质。不仅仅要把现象说清楚，把规律和变化描述清楚，更重要的是能通过观察现象的变化，提炼和总结成为经验、教训以供借鉴。

 

        报告对未来农业、农产品开放发展战略的方向进行了展望。我赞成他的观点，也就是说，未来农业的发展战略和农业的国际化以及我国对外开放的大政方针是密切相关的，应当在开放条件下思考农业的发展问题。这一认识的意义远超出农产品领域本身。尤其从中国未来的经济社会发展来看，必须是建立在开放型经济基础上的。这些看法为我们提供很好的启示。

 

        为了使这项研究能够进一步的深入和完善，我有几个问题想提出来供大家讨论。

 

        第一，在入世10年之后，对中国农业的影响进行总体评估，国强的分析视角是从入世前大家对农业市场开放的担忧切入的。许多人认为，农业是一个竞争力不强的领域，可能会受到很大的冲击，但是实际上并没有发生这样的结果，并且农业总体发展也不错。农业增加值增长比较快，农民收入增长也比较多。我认为，这样的方式从研究本身是必要的，但略显消极，似乎是在强调，只要没有受到冲击，入世就是对的。标准好像低了点。我认为应该从积极的角度去评价，就是通过农业的发展成就说明入世对促进农业发展所起到的重要作用。可能这才是这个研究最需要抓住的核心问题。另外换一个角度看，我们也不能说，包括农业领域在内，入世之后没有发生入世之前所担忧的问题就是成功了。还是需要通过在发展方面取得的巨大成就来说明这一点。我认为，中国入世，不仅仅是对中国经济发展提供了一个非常重要的推动力量，更重要的是有力地推进了市场经济体制改革，使得我国整个法律制度和政策体系能够按照与国际接轨的模式，按照市场经济要求的方向去调整。没有一个强有力的外部压力，改革的进程会相对缓慢，要照顾既得利益阶层的利益，而通过入世，恰恰提供了一个强有力的外部压力，大大地推进整个市场经济体制改革的进程和步伐。所以，像这样积极的意义，不仅仅要在经验的部分加以说明，更要在问题的开始就开宗明义。从中国入世后农业的发展来看，它不仅仅是没有出现人们所担忧的事情，而且在各个方面取得了相当好的成绩，相当快的发展，更能体现出评估入世与改革开放更紧密结合在一起的重大意义。

 

（未完待续）