不能陷入意识形态的争论，也不要陷入情绪化的争论，一定要坚持“问题导向”，是什么问题解决什么问题。最大问题就是现实、政策和法律之间怎么衔接。

 

　　中共十八届三中全会对土地制度改革做了全面部署，在政策上取得重大突破。但是，方案一公布，对“土改”的争议声四起。有人担心，新一轮土地改革允许农民承包经营权和农房抵押、担保，可能造成农民失地、失房、失权；也有人认为，有关方面对新“土改”政策的解读趋于“收势”，比如，只允许农民抵押、转让住房财产权，并未放行宅基地交易；把农地承包经营权一分为二，只允许农地经营权的抵押、担保、转让。这些使人们对新一轮“土改”能以多大步伐、多大速度推进产生了疑虑。

 

　　三中全会闭幕至今已两月有余，但对新一轮“土改”的政策内涵，决策部门和主管部门、学界仍未形成共识，各地仍在等待和观望。新的改革政策如何及时落地，改革的宏观方案和试点范围如何确定，集体建设用地如何合法入市，仍未破题。

 

　　如何理解十八届三中全会关于土地管理制度改革的决定？如何看待围绕土地问题的意见纷纭的局面？如何全面、准确把握新一轮“土改”的内涵和实质，找到现实的推进途径？近日，财新记者专访了国务院发展研究中心研究员、农村经济研究部副部长刘守英。

 

　　如何理解《决定》关于改革推进的表述和目前解读中的分歧？

 

　　财新记者：如何看待十八届三中全会《决定》关于土地制度改革的表述？近期，相关部门负责人多次强调要试点先行，要稳妥推进，该中央批准的不能“抢跑”等。这让外界产生了一些看法，担心新一轮“土改”政策在“往回收”？是这样吗？

 

　　刘守英：中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“建立城乡统一的建设用地市场”，明确了深化土地管理制度改革的方向、重点和要求。中央经济工作会议、城镇化工作会议和农村工作会议，对土地管理制度改革做出了更明确的部署和安排。土地管理制度改革的推进，既要积极有为，又要审慎稳妥。

 

　　一方面，必须积极推进和完善现行土地管理制度。由于现行土地管理制度的弊端，我国土地外延扩张的惯性，制约经济发展方式转变，部分土地的非市场配置和价格扭曲，造成稀缺的土地被大量粗放、不经济利用，土地利用结构不合理，一些地方“以地谋发展”造成一定程度的地方政府债务和潜在金融风险；土地利益分配存在不公及土地纠纷引发社会问题。在推进和实施中，必须积极有为，以问题为导向，解决土地领域存在的深层次矛盾与问题，减少经济社会发展的不健康、不协调、不可持续性。

 

　　另一方面，土地管理制度改革必须审慎稳妥推进。土地管理制度是我国基础的政治经济制度，牵一发动全身。土地管理制度改革事关我国经济社会发展全局。我国土地管理制度已内生到我国经济发展方式中，必须评估土地制度安排变革对全局运行及其风险产生的可能影响；我国当前面临的土地问题十分复杂，既有农业社会的土地问题，也有转型社会和城市社会的土地问题，牵涉到的利益相关者太多；我国在土地管理制度改革中面临的理论准备仍有不足，改革推进需要考虑现实、政策与法律之间的平衡。因此，土地管理制度改革必须审慎稳妥，注重策略，确保改革取得成功。

 

　　在土地管理制度推进中，必须认真总结地方试点经验，进行周密周全的制度和政策设计，搞好统筹谋划和总体安排。

 

　　下一步的土地制度改革不能陷入意识形态的争论，也不要陷入情绪化的争论。现在，推进改革，一定要坚持“问题导向”，是什么问题就解决什么问题。我们现在面临的最大问题就是现实、政策和法律之间怎么衔接。

 

　　当前，土地制度改革面临两难选择。《决定》虽然作出了重大决策，但具体如何执行，改革如何落地，依然需要出台具体的、可操作的政策。否则，地方如果拿着《决定》条文，贸然推进，以改革之名行损害农民利益之实，那就没有规则，也没有改革。

 

　　由于现行土地制度不完善，对农民土地权利的法律保障滞后，改革实施中，可能总有一双权力之手在侵犯农民的土地权利，会导致改革适得其反。下一步，重点是如何让三中全会的这些新政策有效推行和实施，在《决定》的基础上，让政策、法律、现实互相打通。

 

　　财新记者：最近也有些人士说，《决定》中有些表述含糊不清，有些前后不一致，有些规定不彻底。怎么看待这些分歧？

 

　　刘守英：有些人对《决定》中的有些表述不满意，认为不彻底。在我看来，主要是由于政策在对现实中出现的问题做回应时，受制于法律制度的滞后，只能采取折中的表述。比如，《决定》在农地承包经营权和宅基地方面的表述，就受制于中国现行土地产权制度中对这两方面制度安排的缺陷。这制约了改革路径的选择。也就是说，改革既要赋予农民土地财产权利，也要防止在执行过程中走样，侵蚀农民权利，面临两难。

 

　　比如，十八届三中全会对农民宅基地的赋权和农房的赋权，差异非常大。前者具体表述为“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度”；后者则是“选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。

 

　　依据中国现行法律、法规、政策相关规定，宅基地属集体所有，农民对宅基地享有使用权，对宅基地上的房屋拥有所有权。然而，由于宅基地法律和制度建设的薄弱，如《土地管理法》就只明确了宅基地所有权，对使用权则缺乏清晰表述。在过去的实践中，县乡政府对农民宅基地使用权往往不重视，更多强调宅基地所有权属于集体。这样一来，在宅基地转让和流转过程中，就容易出现集体对农民宅基地使用权的侵犯，宅基地使用权流转难以保障。

 

　　因此，在现行体制约束下，为避免乡村集体和工商资本侵蚀农民的宅基地权利，《决定》没有开放宅基地使用权的交易，但允许试点中农民住房的抵押和转让。这是因为，农民住房属于农民所有，产权主体明确。如此规定，有利于保障农民的宅基地使用权。同时，《决定》也提出，要改革和完善宅基地制度。

 

　　在农地承包经营权问题上也是如此。《决定》实际上是把法定“农地承包经营权”分成了两个权利，一个是农地承包权，这是与集体经济组织成员相关的权利；一个是农地经营权，是用以抵押和转让而获取收益的权利。

 

　　现行《农地承包法》和《物权法》所言的“农地承包经营权”，基本上是用益物权和经营权合一的设计。现实状况是，随着人口和劳动力跨地区流动加速，农民的承包权、经营权这两个权利已有较多分离。

 

　　目前，一些地方实践中，不少农民因担心流转会失去农地承包权，农地流转主要限于家庭和家族内部。另一方面，地方政府总有一双手想要伸进农民的承包地里去，搞现代农业，搞农业园区。决策者担心，地方政府可能以扩大经营权的名义，把农民的承包权搞没了。

 

　　因此，十八届三中全会对农地承包权和经营权在赋权上是有差别的，即开放了农地经营权的抵押和担保，但强调承包权属的占有权、使用权、收益权、流转权。这保证了农民的土地承包权不会随流转而失去。同时，决策者也考虑到，大量农村劳动力流出后，金融需求真正比较大的是规模经营主体，让经营权可抵押、担保，就为解决发展现代农业的资金需求创造了制度条件。

 

 

　　不能陷入意识形态的争论，也不要陷入情绪化的争论，一定要坚持“问题导向”，是什么问题解决什么问题。最大问题就是现实、政策和法律之间怎么衔接

 

　　宅基地制度和集体建设用地制度如何改革？

 

　　财新记者：未来宅基地制度应该如何改革？如果有了完善的制度和法律设计，宅基地是不是就应能逐步纳入城乡统一的建设用地市场？现在《决定》明确放行的只有集体经营性建设用地，宅基地并不在其中。

 

　　刘守英：宅基地改革的关键是能否改变目前以集体成员资格无偿享用宅基地的制度，使宅基地真正成为商品。宅基地制度的改革，主要有以下几个方面：

 

　　首先，宅基地所有权、使用权以及房屋所有权的权属关系、权利构成，在法律上要进一步明晰。比如，宅基地的使用权和所有权要做明确的分离。宅基地使用权与农房所有权的关系如何处理？这些权利的法律关系理清后，农民就成为宅基地使用权真正的拥有者，再去谈自由处置，就没有问题了。

 

　　其次，在此基础上，要扩大宅基地用益物权的权能。依现行《物权法》，农民对宅基地只有占有、使用两项权利，应通过改革，做实宅基地使用权，赋予农民对宅基地的占有权、使用权、收益权、转让权。十八届三中全会已放行了农民住房的抵押担保和转让。有了对农民宅基地使用权的赋权，两者互相结合，才能真正保障农民的宅基地财产权。

 

　　再者，在宅基地改革难于全面推开的情况下，可考虑先在沿海地区和城乡接合部推行宅基地使用权赋权的试点，对作为用益物权的宅基地使用权赋权、扩权。其实，这些地区实际上早已不再福利分配宅基地了。

 

　　财新记者：三中全会《决定》只放开了集体经营性建设用地入市，那么，大量已经进入市场的集体建设用地怎么解决？一些人也提出来，经营性建设用地怎么去界定？到底农村哪部分地可以入市？

 

　　刘守英：《决定》为了稳妥推进改革，确实只放开了集体经营性建设用地入市，但其传递出“城乡同地同权”的信息，为未来推进城乡统一的土地市场建设和土地制度的全面改革奠定了基础。

 

十八届三中全会后，集体建设用地改革将面临现实的挑战。比如，在上一轮工业化和城镇化进程中，事实上已有非常大比例的集体建设用地进入市场。比如，在“长三角”地区，上世纪八九十年代在集体土地上搞了大量乡镇企业，企业改制后，这些地很多已进入建设用地市场；在“珠三角”地区，集体建设用地比例将近60%。这些地并不限于“经营性建设用地”，一些宅基地、公益性用地，也早已流转出去，做经营性使用了。

 

　　在城市化地区，这些乡镇企业用地、宅基地，都是按区段进市场的。现在，你去浙江义乌看，那些市场大都是建在农民宅基地上，六层高的房子，一层是市场，二层以上住人。如果将集体建设用地流转范围仅限于原有的乡镇企业用地，就会和现实产生尖锐的矛盾。

 

　　因此，什么是经营性集体建设用地？什么是公益性集体建设用地？在很多地方农村，是说不清楚的。可以肯定，如果不正视现实，今年一定有很多“经营性集体建设用地”冒出来。也就是说，那些适合做经营的土地，就会想方设法变成经营性建设用地。

 

　　因此，下一步的关键是如何解决现在已做经营性使用的存量集体建设用地。这应该成为土地制度改革的重点。决策层和主管部门也要直面现实，科学定义和解释“集体经营性建设用地”的内涵和外延。

 

　　关键是存量建设用地入市的制度保障

 

　　财新记者：《决定》提出，建立城乡统一的建设用地市场，它与征地制度改革是什么关系？下一步改革的重点是什么？

 

　　刘守英：我建议，下一步改革应该把重点放在存量集体经营性建设用地上。这个问题解决了，土地制度的连环套就解开了。

 

　　原来中央搞征地改革，总是搞不下去；地方用一句话就顶回来了：还要不要发展。作为中央决策者，你不能反驳他。今后，要解这个“套”，就要从存量建设用地开始，先把存量的建设用地盘活，包括乡镇企业用地、已经营性使用的宅基地、承包地、村庄公共用地等。如果这方面政策得力，积极稳妥试点，那么，保障农民土地权益、保障城市发展、提高土地利用效率以及城市建设的资金需求等问题，就会更好解决了。

 

　　现在看，中国继续走“征地城市化”路线的成本已经很高了。此次三中全会也提出，要完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。据我们调查，2012年征地拆迁相关费用占土地出让收入的比例继续攀升。中国经济发展正在告别“征地低成本”时代。我的建议是，今后，从城镇规划圈内开始，不要搞征地了，应该让这些现状是经营性的集体建设用地直接进入市场，满足城市建设和更新的需求。

 

　　过去的城镇化进程中，各地政府不断征用农民的耕地扩展城市。但是，由于成本更高，很多农民的宅基地和集体建设用地，在城市扩张过程中却基本保留下来，形成大量的“城中村”。北京、深圳等特大城市，包括省会城市和中等城市，都有大量城中村。近年来，北京市实施了50个城中村改造。这些村加起来，集体建设用地高达89平方公里，相当于北京老城区的总和。

 

　　如果这些地有序进入建设用地市场、充分利用，再盘活现有国有工业用地，提高其使用效率，城市发展的用地问题完全可以解决。这样一来，城镇化用地就可以从增量转到存量上来了，不用再征地了。此次中央城镇化工作会议提出：建设用地，要“严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率”。只有这样，才能落实。同时，存量集体建设用地合法进入市场的问题解决了，地方政府也可以解套。因为征地而生的很多群体性事件，加上征地成本不断升高，原来“征地城市化”的道路已经走不下去了。

 

　　财新记者：这些集体建设用地要合法进入市场，还需要做些什么？

 

　　刘守英：第一是确权。现在，各方面对此有一些不同意见，中央要下决心做。第二是这些土地必须进入城市规划，拥有合法空间，不然，还是在法外乱搞，不会有效使用。第三是建立一套地价体系。第四是建立统一、公开的交易市场。这些集体土地入市千万不能再被少数人控制，因为增值收益太大了，只能通过在公开平台交易的方式入市。第五就是税收体系。现在有一些人说，土地增值收益分配不公平，被少数城乡接合部的农民拿走了。其实，征地主要就发生在城乡接合部地区，占全部征地的60%-70%，而土地被征得最多最狠的就是城市化地区的农民。有了合理的土地税收制度，对土地增值收益归公的部分，可以税收形式来实现，同时这也保证了地方政府的收入。

 

　　对存量集体建设用地，应通过改革的办法解决。核心就是通过一套制度安排，让现实中已用于经营的集体建设用地进入市场。当然，要盘活城镇规划圈内的集体建设用地，中央也要下决断，对《宪法》关于“城市的土地属于国家所有”的条款作出修改，扫除法律障碍。

 

　　这些存量的建设用地，可借鉴中国台湾区段征收的办法开发。台湾一般是把“公共利益”分为“兴办公益事业”及“实施经济政策”两类。前者为“一般性征收”，后者为“政策性征收”，主要实现手段就是区段征收。

 

　　为实现区片的整体开发和环境改善，台湾地区政府对一定区域内的土地全部征收后，加以重新规划整理，政府取得开发所需土地、公共设施用地、住宅用地及其他可供建设用地，原土地所有权人则领回一定比例抵价地，剩余土地公开标售、标租等，收入用于偿还开发总费用。通过这种方式，土地所有权人享受了土地利用价值提高、公共设施完善及生活品质提升等好处；地方政府不仅无偿得到城市发展所需用地，还通过剩余土地出让的溢价节省了庞大建设经费支出。

 

 

　　新一轮土地管理制度改革从何做起？

 

　　财新记者：目前，推进土地管理制度改革的阻力是什么？

 

　　刘守英：尽管各方都认识到现在这套征地卖地模式矛盾越来越严重，但是，如果说今天就不搞了，转向新的模式，各级政府心里没底，也很难接受，这是最大的制约。

 

　　同时，赋予农民更多财产权利，大家都知道迟早要给，但一旦真做，就意味着有些人的收益要减少。现在的问题是，利益会减少的群体声音比较大，而农民等权利需要保障的群体，则很难发声，或者很少有机会发声。

 

　　现实可行的办法是，先从存量集体建设用地开始，把集体建设用地入市这件事做起来。这件事做好了，无论对地方政府，还是对农民，都是双赢。从“长三角”、“珠三角”等地的情况来看，改革也很急迫。

 

　　迄今为止，沿海地区工业化、城镇化进程中，大量进城务工农民是住在当地农民的宅基地上的。比如，“珠三角”是自发有规划地在宅基地上盖房子，有的盖十几层的房子，外地人就是租这些房子居住。2013年中央农村工作会议提出来，到2020年，要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇、约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造、约1亿人口在中西部地区的城镇化。这么多人往哪里安顿是一个大问题，肯定相当部分只能在城乡接合部居住。如果这些用地的合法化问题不解决，就会出现几亿人住在违法房子里的可怕现象。

 

　　正是从这个意义上说，改革的突破口在于存量集体建设用地。从存量集体建设用地入手，提高建设用地利用效率，解决城乡土地市场的结构问题，在此基础上，让农民以土地参与工业化、城镇化，分享工业化、城镇化的收益，这对保障农民土地财产权利，是重要的，也是可能的。

 

　　财新记者：从上世纪90年代，中国就已试点集体建设用地入市改革。你认为，对于下一阶段改革，目前还有哪些问题亟待解决？比如，中央强调，集体建设用地入市必须符合规划。但是，规划怎么定，才能保障城乡同地同权？

 

　　刘守英：现在面临的紧迫问题有三件事。第一件就是对现实的问题好好理清，到底是什么问题要弄清楚。

 

　　第二件就是对我们现有的试点进行好好总结。20多年来，中国做了种类繁多的试点，要总结哪些是真改革，哪些是假改革，是打着改革的名义搞自己的名堂，甚至是侵犯农民利益的。对已做过的事情，要全面调查和研究，做一个切割，把真正改革的做法，赶紧上升到国家政策，完善制度，对假改革则必须要杜绝，这是一件很重要的事。

 

　　第三件就是法律的修改。法律必须跟进。政策改革需要法律做出修改才能真正落到实处。有关方面应抓紧协调，加快《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》、《担保法》、《房地产法》等与现实和改革矛盾比较大的法律的修订。尤其是对于土地制度的改革，如果没有法律保障，是很难实施的，很难使权能得到真实保障，整个制度的运行风险也会很大。

 

　　值得注意的是，现在讲到土地制度改革要符合规划和用途管制，存在一个误区。就是认为规划和用途管制是和市场对立的。但是，用途管制也是市场经济条件下的用途管制。西方的用途管制实际上是一个空间的功能分区的概念。在这个用途管制下，配置的方式还是要按市场。

 

　　应该看到，西方成熟市场经济国家的土地规划是利益相关者坐下来谈出来的。不能说用途管制，土地资源的配置也要由政府来管，那是不对的。

 

　　中国现在的规划是“书记的指挥棒”，政府行使职能的工具。将来的改革，必须要坚持法治原则，要改掉规划制定和规划修改的随意性，要强化规划制定和修改的公众参与和外部监督，同时，改革不是要改掉土地规划和用途管制，而是要在坚持规划法定的基础上，真正按市场经济原则来配置土地资源。