土地经济与人力资源研究室  曾俊霞

各位老师，大家好，这篇文章是在2017年中央一号文件评估调研的基础上完成的。文章是关于农村教育，题目是“农村地区内部教师资源配置失衡表现及影响”。

    这篇文章关注的是教育中的教师问题，我想我们是农发所，我们很多同事，包括我自己都是从农村出来的，我们对教育的理解肯定非常深刻，尤其对教师的认识。我们知道在农村，如果能有一个好的学校和好的老师，这个孩子走出农村的可能性就更大一些。

    政策上提出要优先发展农村教育，促进城乡教育一体化的发展。目前大家可能更多关注的是城乡之间的师资配置的问题，这种城乡差距大家有目共睹。

    而我想看的是，农村地区内部教师资源配置是什么情况。因为咱们国家非常大，不同的经济地区，不同的省，甚至省里面不同的市区县，它们的经济社会教育发展情况都非常不一样，由此也带来教师师资配置差异非常显著，这些也造成一些系统性的、结构性的失衡。所以如果潜入到农村地区内部研究师资配置失衡的问题，本身可以更加全面的理解师资配置问题，同时也为更好的合理化教师配置提供一些政策建议。

    我参加的是中央一号文件评估湖南课题组，2017年10月份，去了湘潭县、浏阳市、益阳市。调研的对象是14所义务教育阶段的农村学校，其中小学11所，初中2所，还有一所九年一贯制的学校。课题组的王思博提供了一些他的访谈资料，在此表示感谢。

一、农村内部学校教师配置渠道

农村学校教师配置渠道，分两个：一个是学校系统外，外部补充的渠道。

学校外部补充系统主要包括公开招考、公费师范生、特岗教师和代课教师。公开招考是最大的渠道，大概是2000年以后，从之前的统一分配，变成公开招考。公开招考一般是县教育局来组织，根据全县师资缺乏情况，统一招募；之后再根据各个中心学校教师空缺情况，把教师分配到中心学校；中心学校的校长有一个二次分配的权利，在整个附属的学校内分配教师。系统外配置还有一个主要渠道就是公费师范生，之前叫免费师范生。今年刚改的名称，就是和国家签订服务合同，国家资助完成师范类专业的学习，毕业后在农村学校服务一定的年限。服务期限今年刚改为6年，以前是10年。校外系统的第三个渠道是特岗教师，全称是“农村义务教育阶段教师特设岗位计划”。特岗教师计划针对的可以是师范类毕业生，也可以是非师范类毕业生；主要分配渠道也都是一些偏远的地方和乡镇来招募教师的，是一种志愿服务的性质，也要签订合同。特岗教师一般都要在下面服务两三年，才有机会流动到上面的学校。

    此外，还有国家下乡支教、三支一扶等特定政策项目。校外教师配置系统还有包括代课教师。代课教师总量也比较大，代课教师没有事业编制，属于临时雇佣人员。我们发现其实不仅是在偏远的教学点，其实在乡镇中心学校，甚至在县城省城学校，包括一些省会学校，代课教师数量还是挺多的。代课老师的出现，跟我们国家的编制要求有很大的关系。我们国家教师编制，主要是严格按照师生比来的。现在学龄儿童的流动性很强，流入端和流出端的学生数量分配不均，编制必须严格按照师生比，在财政供养人口只减不增的背景下，就出现了教师总量是超编的，但是又结构性缺编的现象，所以出现了代课教师的群体。

    另外一个配置系统就是学校系统内部流动。湖南有两种形式，一种是进城考试，浏阳就是进城考试，比如上一级学校缺老师了，就进行全县的统一考试，考的好就可以进城；还有一种是工作调度，湘潭就是采用的这种方式。这两种方式其实都会耗费很多的精力，包括备考的精力，甚至权力寻租的空间。

为了简化分析，我把农村地区内部学校进行一个分类。依据学校的偏远程度，以及学校的规模。大概分为三类：一类是特别偏远的学校，规模也很小，村小和教学点；二是也比较偏远，但是具备一定的教学规模；三是中心乡镇的学校，交通也比较便利，规模也比较大。

我们国家现在农村学校呈现很多的两极化现象，一类就是小规模学校比较多。全国2015年的时候不足100人的还有11.1万所，还有很多的不足10人的麻雀学校。另外就是大班额也很突出，像很多66人以上的超大班额的学校在中西部地区也比较明显。也就是以上三种分类种的“两头”学校比较多。

二、农村内部学校教师配置路径

    简化一下教师配置的路径，首先看学校系统外的四个路径。代课教师是由学校自主招募，在村小教学点比较多，因为这些地方对公办教师来说是吸引力很低，不得已只能聘用当地的代课教师。中心乡镇的学校，比如我们调查发现，浏阳的一个中心乡镇小学，学生多达2600人，教师有77人，但是公办教师只有40人，代课教师多达37人。代课教师在两头学校分布比较多。公费师范生是签订服务合同的，他们也是要去比较偏远的地方服务，更多的是分配到村小或者偏远乡镇。特岗教师，也是一个类似的情况。另外公开招考的教师，因为是公办教师，必须服从县教育局的分配，所以很少有公办教师直接分配到中心乡镇、交通非常好的学校，他们更多的是分配到偏远的学校。

    系统内部的教师配置系统，教师的流动是一个非常明显的单向流动趋势，就是从偏远的地方往较偏远，再往中心乡镇流动，最终流出农村内部的学校，流到县城或者城市的学校。偏远乡镇和中心乡镇，既是教师的流入端也是流出端。有一个全国调查显示农村学校老师们的流动意愿高达60%；在我们的调查当中，每一年学校教师的实际流动率也达到1/4。

    教师配置失衡的一个最主要的原因就是向城性的流动，这种流动不仅仅是教师人才自发性的流动，人往高处走，很自然。另外就是编制、职称、荣誉这些政策资源也是一个向城性的流动。虽然政策宣传是要加大对农村地区教育资源倾斜，但是实际上真正资源分配权还是集中在县一级的部门。编制也好，职称也好，还是会向大规模的学校倾斜，因为他们有更多的话语权。

    校外和校内双重教师配置系统的主旨目标是冲突的。校外教师配置系统的主旨目标是空缺填补、侧重偏远。校外系统配置是哪里有空缺，就通过行政分配权力弥补，侧重的是偏远地区。校内系统则是福利提升，就是在偏远地区工作很多年限，就有机会到工作条件更便利的学校任教，其实也是有按资排辈的倾向，侧重的是城区学校，这种双重目标也导致教师配置失衡。

三、农村内部学校教师配置失衡表现

农村内部学校教师配置失衡大概有这些方面：

一是数量上的失衡，整个教师呈现得是相对数量两头小、中间大，虽然说小规模学校学生人数少，但是学生成班率低，教师要承担很多的课程、行政工作，所以工作量很大；乡镇中心学校大班额现象严重，老师负担也很重，相对数量也不足。

二是年龄的失衡，越往偏远的地区年轻教师越多，随着老师教龄的增长，经验的丰富，他们通过参加一些考试，流动到条件较为更好的学校。公办教师的年龄偏大，尤其是一些乡镇学校、中心学校，但是很多代课老师年龄非常小。一个被访学校公办教师的平均年龄是40岁，代课老师的平均年龄只有26岁。一个学校的校长35岁，他说“我是我们学校最年轻的一个人了，其他的公办教师都是四五十岁，老龄化比较严重。

三是专业的失衡，偏远学校教非所学的状况非常严重，我们经常说你的数学是体育老师教的吧，这个在偏远学校可能真是现实。我采访一个校长是教物理的，他说他教了物理17年，我说那您肯定是学物理的，他说不是，我是学中文的，我第一年出来只教了一年中文，后来就让我教物理，因为我们这个学校很偏远，没有这样的专业老师。

四是性别失衡，男教师总体来说都是非常稀缺的，但是偏远和中心学校的男教师会相对多一些，为什么？偏远地区教育局的局长说，你让我分配一个女老师我不放心，我只能分配两个女老师，又太浪费了，所以只好分配男老师。中心乡镇的学校，因为他们在教师分配上有一些话语权，所以他们可能争取更多的男老师。  

五是编制的失衡，就是偏远和中心两头缺编比较严重，中间相对好一些，因为学生也是从偏远乡镇往中心乡镇流失，所以他们超编情况没有那么严重。

六是职称的失衡，因为偏远地区资源获取相对能力弱一些。偏远学校的老师们反映说：跟我年龄差不多的，在县城或者在乡镇教书的老师，他们的职称早就提上去了，但是偏远的地方就很难。虽然职称和待遇不严格挂钩，也没有太多的区别，但是老师们觉得职称是一个重要的荣誉。

四、农村内部学校教师配置失衡的影响。

为了分析方便，把教学点和偏远乡镇学校的合并为偏远学校，因为这两类学校在配置失衡上影响差不多。

失衡上的表现主要有：偏远学校老师比较年轻，教学积极性比较高，创新性也比较强，因为学校比较小，校长也比较容易管理，但是如果有一个老师请假，校长就说头很大，临时性的困难很多。教师经验普遍不足，教师流动性比较高，因为老师都忙着参加考试和调动，专业老师比例比较低。中心地区的乡镇学校，教师队伍创新活力不够，年龄较大，学校管理难度大，因为都是很多年的老教师了，经验比较丰富，但是流动意愿也很强，因为也想流出这个系统去县城或者其它城市学校，学科相对合理。

一点简单的政策建议，首先能够从根本上打破人才、编制的向城性流动，提高整个农村地区的教师待遇水平，其次更加侧重于农村偏远的学校；最后增强有弹性的教师交流等措施促进教师的双向流动。

谢谢大家。