乡村治理研究室  卢宪英

各位老师，下午好！我汇报的题目是“紧密利益共同体自治：基层社区治理的另一种思路--来自河南省移民新村治理机制创新效果的启示”。

一、问题的提出

社区自治是我国基层社会治理的基本模式，但是它常常呈现出悬浮和低效率。自治单元下沉作为一种应对基层社区治理低效率的重要制度创新，近年来涌现出很多实践模式。现有研究对自治单元下沉对基层社区治理的意义尚未形成一个统一的认识。另外，同时也引发了学术界对社区自治单元设置标准和方法的争论。但是整体来看，现有的研究在社区自治单元的设置方面，始终沿着一个事先人为划定一个固定的自然地域或者空间这样一个思路。

本文探讨的问题，与人为事先划定固定地域或者空间作为自治单元这种思路相比，是否存在基层社区自治单元设置的另一种更优路径，使效果超过自治单元下沉。

二、紧密利益共同体：基层社区治理的合理单元

这是本文的核心。自治单元下沉在一些地方实践中的确取得了一些成效，已有研究也分析了它多方面的原因，但是本文认为，紧密的利益联结才是社区自治单元下沉取得成效最根本和必要的因素，因为没有足够紧密的共同利益，即使地域再相近，文化再同质，集体行动的成本再低，也不足以促使人们参与解决公共事务。

而且在利益关联的诱发下，居民可以通过交流合作，促生社会资本，开展集体行动，进而探索适宜的组织规模、行动方式，形成适合的行动规范和文化，甚至也可以解决地域分散的困难。

人为事先划定固定地域或者空间作为自治单元的局部性正在于无法保证紧密共同利益的永恒存在，这种情况下自治组织的悬浮将是常态，而且人为事先划定固定的地域或者空间作为自治单元的思路，无论划定的自治单元的社区范围是大还是小，都始终存在进一步被行政化的风险，而且会进一步加剧自治组织的悬浮。

本文提出，如果我们不将居民自治单元建立在事先人为划定的固定地域或者空间的思路基础上，而是建立在一种灵活可变的，自发形成的利益共同体上，可能会成为基层社区居民自治的另一种更优路径。

紧密利益共同自治可以因利益联结的紧密而形成，也可以因为利益联结的削减而退出，作为一种生成和退出更自由、弹性的自治单元，其可以更有效避免悬浮化和行政化。

而且这利益共同体自治，不同于制度框架下的社区，其空间会伴随着治理事务的关联度不断调整，社会资本也将在治理空间过程中得到发展，因而成为居民自治的新的增长点，形成自治的良性循环机制。

三、案例分析

利用河南省丹江口库区南水北调中线移民工程移民新村社会治理的实践，对以上提出的思路进行验证。

第一，居民紧密共同利益下基层社区治理机制的变革与成效。

移民搬迁因为涉及到移民方方面面的共同重大利益，使移民形成紧密的利益共同体，这种紧密的共同利益激发了移民对公共事务的参与热情，同时也给移民新村原来的社会治理机制提出了重大的挑战。这里有一个2012年的数据，当时2012年上访人数达到了三千多人。与此同时，在这种背景下，政府出于维稳的压力，也产生了制度变革的动力。

2012年，河南省开始下发政策文件，在移民新村试点村两委领导下的三会两组织的模式。（PPT）这个图就是他们新的社会治理结构图。村三会是指：民主议事会、民主监事会、民事调解委员会，两组织就是经济管理组织和社会服务组织。

创新主要体现在以下几个方面。首先成立了民主议事会作为一个专门的议事机构，赋予了群众更多提出、参与议题决策的机会，因为这个民主议事会是一个月召开一次，而且只要10名以上的移民联名就可以提出议题，村民还有相关人员都可以列席会议，也可以发表意见，但是不享有表决权。另外明确规定了不同规模村民主议事会成员的最低人数。强化了监督和提高的机制，把监督机构和调解机构进行了实体化。

河南省移民新村社会治理机制的另一个重要创新，就是实现了自治单元的下沉。刚才治理结构图里面可以看出来，在行政村一级的民主议事会下面成立了村民小组的民主议事会，村民小组的议事会，成员是一户一票的方式选举产生，而且规定他的人数不少于5个人。

移民新村通过社会治理机制创新，也重建了移民对治理机构和治理机制的信任关系。而且在移民搬迁初期，是各种矛盾的集中爆发期，一旦新的治理机制初次尝试得到成功以后，会激发移民的信任感和继发的参与和互动，在一定时期内形成社区治理的良性机制。（PPT）数据显示，社会治理机制创新实施以后，上访的人数比之前出现了大幅的下降。

第二，紧密共同利益缺失下基层社区治理效果的削弱。

当移民初期初期，矛盾集中爆发期过去以后，重新形成的移民新村的社会治理机制，还是那个机制，没有什么变化，民主议事会成员、村干部，这些利益代表，也都是当时群众基于信任的基础上形成的，但是等我们2016年调研的时候发现，当地群众的参与热情明显降低了，包括民主议事会召开的次数，有很多村一个月也开不了一次，会议的内容变成了很多跟群众的利益关联度不高的事情。比如讨论党务工作、村庄安全、整治方面。通过会议纪要的内容来看，很像上级对下级布置的任务，记录的任务也很少，而且议题的提出也都是议事会成员当中的几个人，成员的代笔非常的雷同，看起来就像是代笔。

本文指出，河南省移民新村社会治理后期效果显著下降的原因，在于紧密共同利益的丧失，以及因此带来的移民对于治理机构的信任缺失和制度失灵。

第三，河南省移民新村治理变革带来的启示。

河南省移民新村社会治理机制变革的历程和效果证明，紧密的共同利益而非更小的自治单元是基层社区良性自治的决定性因素。因为，紧密的共同利益，而不是更小的自治单元，才是基层社区良性自治的决定因素。居民的共同利益一旦丧失，曾经有效的社区治理制度和机制，基于信任基础上选出的利益代表，自治单元下沉到村民小组或者自然村，文化的同质性和地域的相近等等，都没有能避免群众参与热情的降低，也没有办法避免基层社区治理重新落入低效率陷阱的尴尬。

而且，治理实践也同时说明，以固定的地域或者空间作为自治单元，因为并不是总存在或者产生紧密的共同利益，或许不是基层社区治理的最佳方案，最好的基层社区治理方面，应该是能与群众的自身利益始终保持紧密一致的方式。

四、紧密利益共同体自治模式的构建

以紧密利益共同体为自治单元不是一种单纯的构思或者设想，它的可行性得到了实践的检验和部分学者的认同。但是现有的一些观点，还是认为紧密利益共同体自治是作为一种社区内生的社会自组织，应该成为当前以固定地域或空间主要特征的村委会、居委会自治的补充，而不是成为主体模式，更不是对村委会治理方式的替代，而且大多数人都认为，政府应该在引导社区自组织发展方面发挥一个主导作用。

本文提出的紧密利益共同体自治，是一个更为彻底的改革方案，它的核心内容，就是以紧密利益共同体为基本的自治单元，以此来替代村委会、居委会自治模式。

接下来文章提出了未来我国基层社会治理的模式：就是以紧密利益共同体为基础，然后建立一个多层次的治理体系，允许社区自组织走向联合自治，形成多层次、多类型、多领域的社区自组织体系。另外就是政府对于基层社会的行政治理和基层的居民利益共同体自治相结合，而且政府应该成为紧密利益共同体自制的一种补充，而不是像现在反过来，社区自组织是政府的有益补充或者助手。

五、政府职责与公民自治意识的内生性增长

本文指出，紧密利益共同体自治，建立这种模式不是一个朝夕之功，他有赖于公民参与意识的自主性增长，而在我国这样一个深受儒家文化影响的父爱主义国家，公民自治意识的内生性增长需要很长时间，建议政府采取正确的方法，来帮助社区自组织的发展，工作的重点要放在培养公众自发参与公共事务的意识和能力上，为它开辟行动的空间，而不是外在的设立、推动或者主导社区自组织的发展。

同时建议大力发展社区工作者，成立社区工作者站，社区工作者站发展模式可以参照社会企业，政府部门要成立专门的机构，对社区自组织，在资金、政策、合作方面的一些要求做出回应，但是要避免对它内部的事务进行过多干涉。同时，实施利益共同体自治可能会增加政府监管方面的压力，建议政府建立一套科学系统的相关体系，尤其是要动员社会力量参与其中。谢谢大家。