土地制度选择的福利经济学探讨

以及对有关政策的意见和建议

 

   要正确判断目前我国农村集体土地制度要不要改，怎么改的问题，首先需要有一个衡量标准。按照现代福利经济学的理论，衡量一项社会变革是否可行和必要的最重要标准是帕雷托均衡条件，也就是福利最大化标准。

    福利经济学家帕雷托提出，社会福利的最大化标准是指这样一种状态，在这种状态下，任何改变都不能使任何一个人受益而不使别人受损。这种状态就叫帕雷托最优状态，也叫福利最大化状态。

       如果一项改变，可以使至少一个人受益而不使任何其他人受损，那么这种改变就可以称之为帕雷托改进。

       如果一项改变，会使一部分人的福利增加，同时会使另外一部分人的福利减少，但只要受益者增加的福利大于受损者减少的福利，那么，这种改变也可以称之为一种帕雷托改进。

如果一项改变，会使一部分人的福利增加，同时会使另外一部分人的福利减少，但只要受益者增加的福利不仅大于受损者减少的福利，而且由受益者对受损者进行补偿，使受损者的福利在获取补偿以后不比以前减少，那么，这种改变就可以称之为符合补偿原则的帕雷托改进。

显然，帕雷托提出的福利最大化标准，可以作为衡量一个社会资源、财富和收入分配制度是否存在改进余地的一个重要标准。

除了帕雷托提出的社会福利最大化标准以外，美国制度经济学家诺斯又提出了一个制度均衡条件。他认为，制度均衡是指这样一种状态，即在行为者的谈判力量及构成经济交换总体的一系列合约谈判给定时，没有一个行为者会发现将资源用于再建立协约是有利可图的。这一状态并不意味着每个人对现有规则和合约都满意，只是由于改变合约参加者游戏的相对成本和收益使得这样做不值得。

这一均衡条件，用帕雷托改进的定义来解释，就是说，打破一项制度均衡的条件，是改变这项制度的收益必须大于改变这项制度的成本。否则，这项制度改变就不符合帕雷托改进原则。

我国经济学家林毅夫对制度不均衡有一个表述，他说：制度不均衡的一个重要标志是在旧的制度框架之外出现额外获利机会，“为了得到获利机会带来的好处，新的制度安排将被创造出来”。林毅夫把额外获利机会造成制度不均衡所引起的民间自发性制度变革称为诱致性制度变迁，而把国家通过法律、法令推行的制度变革称为强制性制度变迁。他说：“诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或一群（个）人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。与此相反，强制性制度变迁由政府命令和法律引入和实行。诱致性制度变迁必须由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会引起。然而，强制性制度变迁可以纯粹因在不同选民集团之间对现有收入进行再分配而发生”。

用上述两个标准（福利最大化标准和制度均衡标准）来衡量和分析我国农村土地制度的历史演变和现状，可以对我们回答农村集体土地制度要不要改、怎么改的问题，提供一个具有相对客观参考价值的答案。

我国农村由人民公社体制遗传下来的集体土地，是集体成员“共同共有”。 用福利最大化标准衡量，这一制度的均衡状态，从全国范围来看，迄今为止尚未被全面打破。但是，在局部地区，确已出现制度不均衡的现象。

第一，某些地方通过乡、村集体经济组织或村民委员会，以“集体专租”、“反租倒包”、“股份合作”等形式，统一组织土地使用权流转，实现规模化经营基础上的农业开发。这不仅给某些个人或公司型农业开发企业，带来了额外的获利机会，而且组织土地统一流转的集体经济组织或村民委员会也从中获取了部分级差收益，并对出让土地的农户进行了一定的补偿，使出让土地的农户达到基本满意的状态。

第二，一些地方，通过“合法”征地，或非法“征用”、“以租代征”等方式，改变土地用途，进行非农开发。这种做法一方面给那些非农开发企业带来了巨大的获利机会，另一方面，各级乡、村基层组织，甚至地方政府，也通过土地一级市场的运作，获得了很大的财政和基层财务收益。在这些地方，土地收入已成为当地财政的一大支柱，从而形成了所谓的土地财政。而出让土地的农户则因获得一定数量的补偿或就业安置，也从中得到了土地增值的好处。可以说，土地“农转非”的获利水平之高，已经使得中央发布的诸多禁止性政策和法规，在许多地区难以发挥有效的遏制作用。乡、村集体以至土地承包户，试图分得土地增值的一杯羹，已成为推动部分地区试图改变土地征用制度和土地用途管制制度的一大推动力。

由此可见，目前国内部分地区，确实存在着巨大的土地额外获利机会，并足以诱使人们突破现有制度的束缚，去创造一种新的制度安排。

但是，我国部分地区，特别是沿海经济发达地区和大城市郊区，出现的这种土地制度不均衡现象，是局部的，不具有普遍意义。由于我国幅员广阔，各地资源、人口、经济发展水平、非农产业发展水平、就业机会、农民就业的机会成本、社会保障条件等等，都存在着巨大差异。甚至在同一地区的不同乡村之间，上述条件也存在着很大差别。因此，有些地区违背农民意愿，由地方政府、乡村干部，盲目效仿其他地区的土地制度改革经验，实行“返租倒包”、“股份制经营”、“招商引资，土地开发”等等，结果不但没有创造出额外的经济效益，反而对众多农民的土地利益造成严重损害，而且大部分损害未能得到任何或足够的补偿，从而引发大量的土地纠纷，这已成为当前农村不稳定、不和谐的一大因素。

近年来，我国各地之所以频频出现违反农民意愿、推行不符合帕雷托改进原则的强制性土地制度变迁，其重要原因之一是我国目前的农村土地立法存在缺陷。其中，农村集体土地的产权主体界定不清，权责利不明，集体成员缺乏对集体土地产权的有效控制，是现有土地立法中的三大缺陷。

为了弥补目前我国土地立法中存在的缺陷，明确界定农村集体土地产权是关键。为此，我们建议：

第一，要明确界定农村集体土地所有权的主体。

针对目前村委会与村集体经济组织合二为一、一身二任，没有法人身份的状况，有必要将两者从职能和人事上彻底分开，分别建立村委会行政法人和村、组集体经济产权法人的治理结构。设立农村集体产权组织法，将村、组集体产权组织作为一种特殊的农民集体法人，行使集体土地和其他集体财产的代理职能。

第二，要加强集体农民对集体土地产权的有效控制

为了加强集体农民对集体产权的控制，不仅要赋予集体产权组织以协调管理集体土地、财产的职能、权力，而且要明确集体产权组织法人的对内、对外民事责任。

要在承认集体土地、财产“共同共有”的基础上，明确认定集体产权组织每一个领导成员和集体成员各自的“连带责任”，使集体产权组织成为一个可以被追究责任的法人组织。

第三，要明确界定农村集体土地所有权的权能

为了能够进一步提高农村集体土地的配置效率，要赋予农民集体以完整意义上的土地所有权，包括土地用途的自主决策权和自主处置权，从而使集体土地能得到最有效的配置。

国家对农村集体土地的征用，应完全遵循市场公平交易的原则进行，土地增值收益应当归农民集体。这不仅有助于限制各级政府和商业机构对农村土地的无度扩张占用，也有利于集体农民利用土地增值和土地资本化，通过自己的集体经济组织，为失地劳动力创造就业机会和改良其余农用土地耕作条件，促进农村土地、劳动力、资本市场的全面均衡。

为防止土地市场、价格放开以后，出现大规模圈占农田的短期行为，政府可以通过收取土地交易税来调节土地增值收益和抑制土地供给。

最后，面对我国各地发展不平衡的现实，在土地制度要不要改，怎么改的问题上，不能采取全国一刀切的政策、规制，而应把土地制度变革的选择权交给农民。在确认集体土地产权初始状态为“共同共有”的基础上，允许农民集体通过严格的法律程序，自主选择土地制度的变革方向，包括对共同共有的集体土地进行分割。这也符合民法通则的规定。而在此过程中，为了保护少数人的利益不受侵犯，减少社会矛盾的发生，土地转制程序应遵循一致同意原则，而不是少数服从多数原则。

 

杜吟棠