中国农村财政理论与实践

朱钢 贾康等著

山西经济出版社

2006年1月

 

 

前    言

 

    本书为中国社会科学院重大研究课题“中国农村财政制度创新与政策选择”的最终研究成果。

    2003年底，中国有2016个县(市)，38 028个乡镇(含镇、乡、民族乡)和67．8万个村，下辖9亿多农村人口。乡镇是中国行政层级上最低的一级政府，其次是县，而村庄不属于政府层级范畴。由于县以下基本上属于我们习惯上所说的农村；同时，县乡政府以及县乡财政在农村发展中的作用不可或缺，农村居民的公共福利水平与县乡财政状况密切相关；因此，县乡财政也就被习惯地称为农村财政，这似乎是一个约定俗成的概念。

    但是，无论我们翻开国外或国内关于财政方面的经典教科书，看到更多的是中央财政和地方财政的概念，虽然有城市财政学的概念，但很难找到关于农村财政的概念。政府只有职能上的划分，财政是政府履行职能的工具和保障，不存在农村政府和农村财政的概念。因此，严格地说，农村财政的概念缺少学术规范。

    虽然农村财政概念缺少学术规范，但是，在中国，城市和农村曾经在相当长的一段时间里，被人们用主观建立起来的计划经济制度分割并对立起来，形成了典型的城乡“二元经济和社会结构”。无论是从经济体制上，还是从发展过程看，这种二元结构所反映出来的发展特征，实际上是城市对农村取得主导地位，并让农村为城市服务。在城乡二元结构体制下建立并运行的财政体制，也是一种典型的城市主导农村的特征，即城市通过财政应有的筹集功能，从农村抽取了大量的财政资源，同时又通过财政的分配功能，将这些资源主要投入到城市地区，从而造成了城乡发展之间的差距不断扩大。

    农村经济体制改革以来，农村经济和社会发展取得了显著成就。扩大的城乡发展差距曾一度受到抑制，甚至出现了缩小，但是，城乡二元结构的制度刚性并没有被彻底动摇，社会发展在城乡上的公平难以实现。城乡统筹发展的理念还没有被贯穿到所有的经济和社会发展活动中。最突出的表现就是，占全国70％以上的农村人口，并没有在一系列改革中分享到与城市人口平等的公共服务。而产生这一结果最直接的原因就在于城乡财政发展的不平衡。

    我们在研究中使用农村财政的概念，一是要突出中国农村的概念，以及现在和未来一段时期所存在的城乡经济与社会发展的二元结构；二是要表明目前的财政体制，虽然经过改革，原有的城乡分割界线有所消除，但不可避免地还留有原计划经济体制的痕迹，需要不断地深化财政体制改革；三是要说明农村财政的特点和发展中存在的突出问题，特别是农村居民与城市居民在享受公共产品和服务上所存在的巨大差异。解决农村、农业和农民问题，统筹城乡发展，建立和谐社会，需要明确制定一系列对农村发展强有力的财政支持政策。

    近10年来，农村财政问题日渐成为理论界关注的焦点，特别是在农村税费改革以后。关于农村财政问题的研究文献众多，这些研究大体可以分为两类：一类是就农村财政中的某一方面问题进行研究，如农民负担、乡镇财政体制、乡村债务等；一类是通过案例研究来描述和分析中国农村财政的总体情况。已有的研究虽然也不乏精品，但总体上尚没有形成一个相对完整的研究分析框架和体系，缺乏系统性的总量分析，我们的研究希望在这方面进行一些有益的尝试和探索。本书不仅对农村财政中的相关问题进行了总量分析研究，并且以大量的案例作为补充和验证，同时也初步形成了我们对中国农村财政问题研究的基本分析框架和体系。当然，本书仍有一些缺陷，比如我们仍然更多地是从供给的角度来分析和研究中国农村财政制度和农村公共产品供给问题，缺乏从需求角度研究相关问题等。

    本书各章节的撰写者是：第一章、第二章，朱钢；第三章第一节、第二节、第六节和第七节，张立承；第三章第三节、第四节和第五节，阎坤、王进杰；第四章，谭秋成；第五章、第六章，张军；第七章、第八章，张元红；第九章，林万龙、王苑霞；第十章和第十一章，朱钢；第十二章，贾康、甄世前。

    在本书的写作和课题研究过程中，中国社会科学院科研局金泓女士、中国社会科学院农村发展研究所刘燕生女士给予了大量的帮助和大力支持；本书的顺利出版得到了山西经济出版社的大力支持，赵建廷先生和李慧平女士为本书的出版付出了辛勤的劳动，在此一并向他们表示诚挚的谢意。

                 

                                                         作  者

                                                  2005年10月

 

 

 

目   录

 

第一章  导论……………………………………………………………(1)

    1．1  为什么要研究农村财政…………………………………………(1)

    1．2  农村财政需要研究的问题………………………………………(7)

    1．3  本书概要…………………………………………………………(17)

 

第二章  中国农村财政的若干问题……………………………………(20)

    2．1  农村财政资源匮乏，公共产品和服务供给不足………………(20)

    2．2  财政资源分配、农村公共产品和服务供给的

          区域不均衡………………………………………………………(27)

    2．3  缺乏弥补财政缺口的制度安排…………………………………(34)

 

第三章  县乡政府管理体制、财政体制及其演变……………………(40)

    3．1  县乡政府组织结构………………………………………………(40)

    3．2  县乡政府组织形式调整的历史沿革……………………………(44)

    3．3  县级财政体制的历史演变：分税制以前………………………(50)

    3．4  乡镇财政体制的演变：分税制以前……………………………(57)

    3．5  分税制改革后的县乡财政体制…………………………………(60)

    3．6 “乡财县管”制度分析 …………………………………………(69)

    3．7  基层政府间财政关系：一个案例分析…………………………(71)

 

第四章  地方分权理论与乡镇财政职能………………………………(80)

    4．1  地方财政分权：理由与限度……………………………………(81)

4．2  中国财政分权：历史与特征……………………………………(86)

4．3  乡镇财政职能：基于地方分权理论的分析……………………(91)

    4．4 结论 ………………………………………………………………(94)

附录1  乡镇财政研究综述 …………………………………………………(97)

 

第五章  县乡财政支出结构……………………………………………(110)

    5．1  县乡财政支出结构特点…………………………………………(110)

    5．2  县乡财政支出结构变化与区域比较……………………………(116)

    5．3  乡镇预算外支出结构……………………………………………(119)

    5．4  支出结构调整与优化……………………………………………(121)

 

第六章  农村公共产品筹资方式………………………………………(127)

    6．1  公共产品筹资理论与筹资机制…………………………………(127)

    6．2  公共产品筹资渠道与手段………………………………………(132)

    6．3  农村公共产品筹资中的几个问题………………………………(138)

    6．4  建立并完善农村公共产品筹资机制……………………………(144)

 

第七章  农村税制改革…………………………………………………(151)

    7．1  税收理论与税收体系的设计……………………………………(151)

    7．2  税制改革…………………………………………………………(155)

    7．3  中国农村税制改革………………………………………………(159)

    7．4  农业税税制改革…………………………………………………(164)

    7．5  走向城乡统一的税收体系………………………………………(172)

 

第八章  农村税收体系、总量与结构…………………………………(179)

    8．1  农村税收体系与税种设置………………………………………(179)

    8．2  农村税收总量及其增长…………………………………………(183)

    8．3  农村税收结构及其变化…………………………………………(188)

    8．4  农村税收体系的优化和完善……………………………………(193)

 

第九章  农村非税收入…………………………………………………(195)

    9．1  农村非税收入的历史演变和发展………………………………(196)

    9．2  农村非税收入的规模及结构特征………………………………(198)

    9．3  农村非税收人产生的制度和经济根源…………………………(202)

    9．4  农村非税收入评价………………………………………………(209)

    9．5  农村非税收人制度改革探讨……………………………………(213)

 

第十章  农村税费改革…………………………………………………(217)

    10．1 农村税费改革背景………………………………………………(217)

    10．2 农村税费改革试点………………………………………………(221)

    10．3 保障农村税费改革试点顺利进行的措施………………………(224)

    10．4 农村税费改革评价………………………………………………(227)

附录2  财政部《2003年农村税费改革中央对地方转移支付办法》节录：

         转移支付数额的确定 ……………………………………………(234)

第十一章  乡村债务……………………………………………………(236)

    11．1 有关政府债务的若干问题………………………………………(236)

    11．2 乡村债务规模与债务风险………………………………………(239)

    11．3 乡村债务来源及构成……………………………………………(245)

    11．4 乡村债务用途及构成……………………………………………(250)

    11．5 乡村债权及构成…………………………………………………(254)

    11．6 乡村债务产生和恶化的原因……………………………………(256)

 

第十二章  公共财政框架与农村财政公共选择机制构建……………（267）

    12．1 公共财政框架……………………………………………………（267）

    12．2 体制演变中农村公共财政的导向………………………………（274）

    12．3 农村财政公共选择机制…………………………………………（282）