4月19日，“草原生态治理与牧区经济社会发展研讨会”在京召开，国务院发展研究中心农村部发布了与福特基金会历经两年进行的“国家草原项目效果评估与草原治理政策完善”课题研究成果。会议提出我国以短期项目补贴方式运作的“禁牧、休牧和轮牧”政策需要进一步完善，以建立支持草原发展的长效机制。

    现状：草原退化与牧区贫困相伴

        “草原退化有自然因素，也有人为因素，人们对草原的不合理利用、滥占，对草原资源的掠夺，打破了生态平衡，造成了草原退化。在草原治理上要以牧民为本。”课题主持人、国务院发展研究中心农村经济研究部部长韩俊在会上表示。

        课题组对内蒙古锡林郭勒盟、甘肃省甘南藏族自治州部分旗县进行了专题调研，并组织完成了对于内蒙古、新疆、甘肃和青海四个省区40个牧业村、432个牧户的调查。调查结果显示，草原生态恶化没有得到有效遏制。而且，牧区贫困与草原退化相伴相生，牧民增收致富与生态保护之间存在矛盾。形成了“草原退化———牧区贫困———草原进一步退化———牧区进一步贫困”的恶性循环，增加了草原治理的难度和压力。

        国家发改委农村司副司长方言在发言中说，目前在东北、内蒙古和新疆等地区的农牧交错带又有新的开荒出现，应引起重视。草原多功能作用比较突出，重视草原需要多角度算账。现有草原建设方式比较单一，投资效益发挥得不好，需要加以整合。

        “草原最大的问题是人穷为患、人满为患。”国家林业局治沙办主任刘拓在发言中说，对草原应进一步分类，划定基本草场与生态草原，明确究竟是以经济建设为主还是以生态功能为主。

    制度：积极作用与实施中的问题共存

        近年来，国家实施的天然草原植被恢复与建设、退牧还草、草原围栏、京津风沙源治理等工程，取得了良好的生态效益。但关于草原生态保护政策和项目的各种争论不绝于耳，主要集中在补贴方式、生态移民、围栏等政策上。

        课题组调研表明，生态移民能减少牧区人口，减轻草场压力，但不少生态移民户遇到生产方式转型、饲料草不足、资金短缺、就业难、生活成本增加等生产生活困难。对于退牧还草中的草场围栏，不少牧民建议最好大面积联户围封草场，这样投入少效益高，并可采取划区轮牧等合理利用措施，应当根据当地的生态情况合理执行。所有草原政策与项目，都必须以牧民的生存、发展和需求为首要导引。综合考虑牧民的生产发展、生活改善、职业教育与劳动力转移就业、子女教育、社会保障等方面需求。

        课题组成员、国务院发展研究中心崔晓黎研究员在做专题报告时说，草原生态治理，治标是减畜，治本是减人。可以考虑以“羊单位面积”作为政策性补贴的标准，改变按自然亩补贴的办法。

        内蒙古农业大学经管学院副院长乔光华教授认为，需要澄清草场承包到户使草原退化的观念，草原承包制度对于实现草畜平衡和草原保护有好处，围栏有其适应性与价值。

        中国社科院环境与发展研究中心研究员郑易生和内蒙古师范大学教授海山认为，草原生态移民如果成为指标、成为计划就容易出问题，实际上应区分非牧业人口与牧业人口，应进一步明确牧区要转移的人群。要提升牧民的地位，使牧民更有决定权，引导他们组织起来并尊重他们的权利。

    建设：草原确权与管理制度亟待完善

        课题组认为，草原治理项目的制度建设需要建立宽泛、夯实、综合的制度性及体制性基础。草原制度建设中，目前实施的“禁牧、休牧和轮牧”政策，是以项目补贴的方式运作，问题在于如何使短期的项目工程转化为可持续的制度建设。目前，我国有了国家级草原监理机构，但是县乡级草原监理机构尚不完善。另外，草原产权的进一步明确与相关管理制度的完善也已经成为当务之急。

        中国社会科学院农村发展研究所副所长李周在发言时说，草地与农地的使用有不同之处，它的好转取决于牧民的行为。农地承包制度是内生选择，但草地承包到户是自上而下推动的，是一种探索。草地承包到户是基础工作，但随后草原要怎样流转，以及促进牧民合作工作还需要加强。

        在法制建设方面，农业部政策法规司李迎宾在发言中说，《草原法》颁得很早，但配套办法需要完善，草原执法监管要加强。

        内蒙古锡林郭勒盟副盟长斯琴毕力格认为，草原保护的困难在于草原保护的长效机制没有建立，如何遵循自然规律，在草原承载力允许的范围内实现减人减畜增收是重大课题。

        农业部畜牧业司草原处处长李维薇说，目前用于“三牧”的投入还远远不足。我国草原面积大，聚居的民族多，生态修复难度大，经济社会发展任务重，而牧区县域经济落后，贫困县比例大，草原生态赤字严重，地方财政无力更多地投入草原基础设施建设，牧民人均纯收入只有农民人均纯收入的80%，最需要公共财政的大力支持。草原生态补偿机制亟待建立，草原承包流转制度尚需进一步规范。