统筹城乡发展：调整城乡利益格局的交点、难点及城镇化路径

——“中国城乡统筹发展：现状与展望研讨会暨第五届中国经济论坛”综述

 

熊小林

 

 

由中国社会科学院经济学部主办，中国社会科学院科研局、中国社会科学院农村发展研究所承办的中国社会科学院经济学部第五届中国经济论坛——“中国城乡统筹发展：现状与展望”研讨会于2010年9月27～28日在北京国际饭店召开。来自国内外有关研究机构的专家学者、有关部委的政策研究者以及成都、重庆和唐山等地实际工作部门的同志共100多人围绕统筹城乡发展的相关理论和实践问题进行了为期两天的学术交流，讨论的主要问题包括中国统筹城乡发展的现状、调整城乡利益格局的交点和难点以及中国城镇化道路等。现将本次论坛的主要观点综述如下。

一、“三农”发展：统筹城乡发展的着力点

随着理论和实践探索的深入，统筹城乡发展的内涵也不断丰富，虽然因分析的出发点和角度的不同，统筹城乡发展的具体内容有所差异，但至少在两个方面形成了共识：第一，统筹城乡发展就是要把城市与农村、城镇居民与农村居民作为一个整体，在工业化和城镇化进程中统筹谋划，通过生产要素在城乡之间的合理配置，实现城乡经济、社会、政治、文化的共同发展。第二，统筹城乡发展的实质就是要纠正长期以来重工业轻农业、重城市轻农村形成的城乡失衡的发展关系，打破城乡二元结构的顽固阻碍，破解“三农”难题；建立起“以工促农、以城带乡”的长效机制，是新的发展阶段统筹城乡发展的基本前提。

从统筹城乡发展方略第一次提出至今已近十年，这期间，城乡经济一体化的制度框架初步形成，加速推进的工业化和城镇化，为解决农村人口转移、增加就业、提高居民收入发挥了巨大的作用，但是，加速推进的城镇化也存在着对农村和农民第二次掠夺的巨大风险。有研究表明，是农村劳动力的低成本和农村土地征用的低价格，保障了中国工业化和城镇化加速的低成本。显然，中国当前工业化和城镇化的加速，在一定程度上还是以牺牲农民的利益、牺牲农业和农村的发展为代价的。

从城乡统筹发展的现状来看，城乡居民收入和支出仍存在巨大差距，农村整体生活水平远低于城镇；城乡公共服务发展失衡，城乡居民生存、发展环境方面的差距进一步扩大，城乡之间在社会保障覆盖水平和公共服务享有水平上的差距，远远大于收入方面的差距；城乡公共投资不平衡，农村经济增长缓慢，城乡经济发展水平差距越来越大。可见，目前中国城乡之间的基本矛盾还是农村经济社会发展明显滞后，农村居民生活水平和消费水平明显落后于城市居民。

因此，在新的发展阶段强调统筹城乡发展，着力点还是要放在建设现代农业、繁荣农村经济、增加农民收入三个方面，在统筹城乡发展的目标体系中，要把农业做强、农民增收、农村发展放在核心的位置，绝不能在城乡统筹的概念下，再从农村攫取资源和财富，以供城市的更快发展。

二、土地问题：城乡利益格局调整中各方利益的交汇点

统筹城乡发展的目标是实现城乡经济社会一体化的新格局，本质上是生产要素在城乡间的重新配置和城乡经济社会结构的变迁，是利益格局的调整，农村土地则是这一利益格局调整中各方利益的交汇点。

（一）统筹城乡发展中的土地利用现状及评价

在统筹城乡发展的过程中，工业化、城镇化的推进，现代农业的投入，新农村建设，无一离得开资金，要引入资金必须有相匹配的要素，而农村最大最有价值的要素就是土地，因此，工业化、城镇化的推进，首先是城镇土地的扩张。农村土地成为城市扩张的“蓄水池”，土地的级差收益又为城市建设提供了资金，土地财政、土地金融成为各级政府发展地方经济的主要手段。在国家实行最严格的耕地保护制度后，宅基地和村庄的整理又成为不少地方政府在推进新农村建设背景下土地财政和土地金融的新的增长点。而农村内部，随着工业化和城镇化的推进，大量农业劳动力外流与土地承包经营权流转不畅的矛盾日益显现，农地不能构成农民的财产性收入来源，粗放经营和土地荒芜现象日趋严重。

对统筹城乡发展背景下的土地利用方式，与会专家从不同角度给出了评价，综合起来看，主要观点有以下几种：第一种观点认为，城镇化的本来含义是人口向分工更细、收入更高的城镇集中，然后带来包括土地在内的其他资源的集聚和集中，其核心是人口城镇化，但是，中国的工业化和城镇化，首先表现为城镇土地的迅速扩张，人口的集聚却相对不足，导致人口的城镇化落后于土地的城镇化，加重了土地利用的粗放和城乡发展的不协调。第二种观点认为，统筹城乡发展就是要促进生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡社会发展融合，工业化和城镇化的推进不可避免要占用农村的土地，这是土地要素在市场配置下的合理流动，是统筹城乡发展、实现生产要素“双向流动”的必然选择。第三种观点认为，中国城镇化过程中的土地供应和土地增值收益完全由各级政府垄断，对被征地农民的补偿标准不合理，土地增值收益分配明显向城市和非农部门倾斜，失地农民的长远生计缺乏保障。土地财政极大化，不仅使城乡土地增值收益分配严重失衡，也使城镇化的成本越来越高，这种做法实际上完全违反了城镇化和市场化的客观规律，必定是不可持久的。还有观点认为，农村土地兼具经济属性、社会属性和自然属性，城乡统筹下的土地利用不仅要考虑土地经济价值的实现，还要保证土地使用者之间的公平，发挥土地的社会保障功能，更要考虑土地的可持续利用，珍惜土地，特别是耕地和生态用地。目前的土地利用方式显然更注重土地的经济属性而轻视了土地的社会属性和自然属性，或者说更重视效率而忽视了社会公平和经济发展的可持续性。

（二）土地利用中的主要利益冲突

目前的土地利用方式在一定阶段内加速了工业化和城镇化的推进，也在一定程度上促进了土地的集约利用和新农村建设，但是，这种土地利用方式不利于耕地保护，没有形成土地使用者之间的利益相容机制，造成了许多利益矛盾。统筹城乡发展中土地利用的主要利益冲突表现在三个方面：第一个是中央政府与地方政府的利益冲突，体现在土地的利用规划和土地的计划指标上，博弈的结果是政令不畅、指标失控；第二个是地方政府与农民的利益冲突，体现在土地收益的分配上，博弈的结果是农民的利益被剥夺；第三个是农村土地流转中作为土地受让方的农业企业及其他经济组织与农民的利益冲突，体现在农村土地收益的分配上，博弈的结果是农民的利益被挤压。这些利益冲突在加速推进工业化、城镇化的进程中积累了一系列的经济及社会问题，已成为制约统筹城乡发展的瓶颈。从本质上看，这些利益冲突产生的根本原因在于，农村集体土地产权主体虚置、权属关系不清，土地流转制度不完善，农民的土地权利难以得到有效的制度保障。因此，进一步完善土地制度，构建良性的利益相容机制，是目前统筹城乡发展中紧迫和核心的任务。

（三）建立利益相容机制需解决的主要问题及举措

完善土地制度、建立利益相容机制需要解决的主要问题集中在三个方面：一是土地收益分配结构是否合理，这是土地制度创新中必须解决的关键问题；二是土地利用效率是否真正提高，这是土地集中的根本目的；三是土地流转制度操作是否规范，土地交易成本是否可接受，这是制度创新能否顺利实施的重要条件。

在目前的土地利益格局变迁中，农民由于先天的弱势性在利益博弈中处于极为不利的地位，各种利益冲突的最终结果都是农民的利益受侵害。因此，如何保护农民群体的权益，是建立利益相容机制、保证土地问题上各方利益相对均衡时首先要考虑的问题。围绕统筹城乡发展过程中如何保护农民权益、建立利益相容的土地利用机制问题，与会专家提出了许多建设性的意见，主要观点有：第一，明晰产权，在土地所有权不变的前提下，将土地使用权、收益权和处分权尽可能完整地界定给农民，建立城乡统一的土地市场，保障农民的土地权益。第二，按照城乡统筹、功能清晰的原则编制城乡融合、全域覆盖的城乡发展总体规划，在确保现有基本耕地的同时，开源与节流并举，建立“建设占补动态平衡”和“城乡建设用地增减挂钩”的节约用地机制，坚守18亿亩耕地的红线。第三，建立农民利益表达机制，切实实现基层村民自治，确保农民的参与权、决策权和知情权，让农民成为土地制度变革平等的参与者，合理、合法地分享土地增值收益。第四，缩小国家强制性征收农村土地的范围，建立共同开发、合作双赢的机制，允许农民自主开发。第五，市场运作，税收调节，建立新的存量和增量集体建设用地开发制度和开发程序，使农民获得持久的利益。第六，有序推进农村土地整治和土地管理制度改革，土地整治要顺应经济社会发展规律和尊重农民意愿，土地用途应严格管制，保证土地的合理利用及土地增值收益的合理分配。

有关专家认为，农村土地收益的分配方式与分配格局在很大程度上将左右统筹城乡发展的进程。

三、户籍制度改革：统筹城乡发展的难点

户籍制度改革与土地制度改革一样，涉及非常广泛的权利与利益的再分配。附着在户籍制度之上的相关经济社会政策以及由此形成的错综复杂的社会利益分配格局，使户籍制度改革成为统筹城乡发展中制度改革的难点。论坛上来自全国统筹城乡发展综合实验区及各地统筹城乡发展的实践经验表明：户籍制度改革能从本质上打破劳动力市场城乡分割和公共服务体系城乡分割的二元结构，是新阶段统筹城乡发展的突破口。

（一）户籍制度的弊端及改革的基本思路

中国的户籍制度改革实际上早已启动，2001年小城镇户籍就已放开，随后又有13个省（区、市）先后取消了农业户口和非农业户口的二元划分，但由于无法提供平等的社会福利，就其实质内容而言，户籍制度基本保持原状。现行的户籍制度不仅呈现典型的二元结构，还将居民的迁徙自由、接受教育和享受社会福利等方面的基本权利限定在户籍所在地的区域内，城市与农村之间、大城市与小城市之间、大城市与大城市之间，不同类型的公共服务体系都封闭在各自狭隘的公共空间，互不开放流动，成为一直以来困扰城乡一体化建设的难题。概括起来现行户籍制度的弊端有三点：第一，将大量有落户需求的外来人口阻隔在城市之外，阻碍了农民工的市民化，延缓了城镇化的进程，是人口城镇化落后于“土地城镇化”的直接原因；第二，扭曲了农村的人口结构和劳动力市场，阻碍了城乡统一的劳动力市场的形成，制约了工业化的健康发展；第三，把城乡二元结构矛盾移植进城市，在城市内部又形成新的二元结构，有专家称之为“动态二元结构”，与原有城乡二元结构（“静态二元结构”）合称为“双重二元结构”。

从各地户籍制度改革的实践来看，基本思路有两种：一种思路是，以农民退出土地和宅基地为前提，拿“两地”换城市户籍和相应的城市公共服务；另一种思路是，通过不断增加对农民工群体的公共服务，逐步缩小户籍人口和非户籍人口在福利待遇方面的差距，剥离户籍制度本身所附着的公共服务，使户籍只具有人口登记的功能。第一种思路将户籍制度改革与土地制度改革结合起来，在户籍制度改革的同时，城市能获取发展所需要的土地和资金，从政府激励的角度看，该思路实践起来更容易，政府也更具积极性，因此，这一思路是目前很多地方统筹城乡发展实践中户籍制度改革的一种主导思路。但是，也有专家和学者并不赞同这种做法，认为社会保障是一个负责任的政府应当对公民做出的一种公共服务承诺，而长久不变的土地承包权利和依法保障的宅基地用益物权，是农民的财产权利，即使农民工进城定居，也不能强行要求农民放弃“两地”，用“两地”换户籍和福利，既不合理也不合法。第二种思路应该是户籍制度改革的一个根本方向，但是，这一思路以缩小当前农村人口与城市人口在社会福利上的巨大落差为前提，对政府财力提出了高要求，如何筹集提高农村公共服务水平及农村人口转变为城市人口享受均等福利所需要的资金，对各级政府而言是一个巨大的挑战。

（二）户籍制度改革的路径

经过30多年的改革和发展，中国已经由以解决温饱为主要目标的生存型阶段进入以人的发展为目标的发展型阶段。一方面，随着经济的快速发展，劳动力短缺和劳动力成本上涨成为普遍现象，刘易斯转折点的到来预示着一个符合发展阶段的新要求，即市场力量和政策倾向逐渐转向保护劳动者的利益，不同利益群体之间改革激励的相容度大幅度提高；另一方面，政府财力大大增强，社会保障、计划生育、教育等方面的相关配套政策逐步完善，这些都为户籍制度改革提供了条件。应该说，现在改革户籍制度恰逢其时。

依照户籍制度改革的根本取向，改革的最终目标应该是通过剥离附着在户籍上的社会福利功能，建立城乡统一、无地域歧视的户口登记管理制度。改革的核心是打破城乡分割的二元制度结构，包括妨碍生产要素合理配置的劳动力市场分割和造成发展成果不能城乡均等分享的公共服务体系分割；难点就在于均衡附着在户籍之上的社会福利，使每一个人都能享受到同等的就业、居住、教育、医疗、社保等社会福利。在城乡社会福利的享有上做到同内容、同程度的均衡，即实现城乡社会基本公共服务均等化，应该是户籍制度改革的前提和基础。鉴于目前政府的财力还不足以完全消除城乡基本公共服务的差异，剥离附着在户籍上的社会福利功能也不可能一步到位。现阶段户籍制度改革可以从两方面入手：

第一，降低门槛，推进农民工市民化。城市发展对外来劳动力的需求越来越具刚性，农民工流动的家庭化和在流入地居住的长期化趋势也越来越明显，因此，农民工在城市安家落户是大势所趋。但是，农民工变市民，不是简单地改写户口本，而是要确保进城农民在就业、住房、养老、医疗、教育等方面与城市居民同等待遇，这既与城市提供就业岗位的能力有关，也与城市提供公共服务和社会保障的财力有关，因此，农民工市民化也不可能一蹴而就。目前要做的是，在农民工充分就业、稳定就业的基础上，尽快建立农民工公共服务均等化的实现机制，对已经具备实现均等化条件的公共服务项目，例如义务教育、就业培训、职业教育、计划生育等，率先实现同等对待；与城市户籍紧密挂钩的低保和经济适用房、廉租房，也要逐步覆盖到符合条件的农民工。

第二，加大公共财政对农村的投入，加快农村社会保障体系建设，缩小城乡基本公共服务领域的差距，并使福利与户籍脱钩。这方面近年来取得了不小进展，国家通过免除农业税、实行新型农村合作医疗、建立新型农村养老保险等方式，整体提高了农村人口享受的社会福利水平，但城乡公共服务的差距还很大，目前应加快推进公共财政均等化，从中央到各级地方政府应不断提高财政支出中用于农村福利部分的比重，从内容到额度上不断提高农村人口的福利水平。

毫无疑问，户籍制度改革是未来几年中国社会改革的一个重要方面。通过不断提高农村人口的福利水平和显化农村现有土地的福利功能，配合以城市户籍门槛的降低，才能有效而稳定地推动此项改革。

四、中国特色的城镇化：城乡统筹发展的必由路径

与会者对城镇化在统筹城乡发展中的意义有一个基本的共识，即城镇化是中国的最大内需之所在，它可以促进居民住房消费，促进固定资产投资增长，降低整个经济增长对出口的依赖；城镇化的推进可以提高服务业的比重，优化经济结构；城镇化的推进还能为转移到城镇的农村人口提供有效的平台和载体，真正用产业集聚和城乡互动推动城乡经济社会发展；城镇化水平的提高还能为新农村建设和农业集约化经营创造条件。因此可以说，城镇化是经济发展的必然趋势，是解决“三农”问题、破除城乡二元结构的根本出路，是统筹城乡发展的重要方面和必由路径。

（一）对城镇化的认识

1.城镇化与城市化。关于城镇化的讨论，虽然本次论坛上来自不同领域的专家有“城镇化”和“城市化”两种提法，但就其表达的内容来看，使用“城镇化”和“城市化”已经不是一个概念之争，其内涵基本上是一致的，即越来越多的农村人口转化为城镇人口，越来越多的农民由第一产业转入第二、第三产业就业，城镇基础设施和公共服务更多地向农村地区和农村人口覆盖，城乡差别缩小、城乡关系协调，并最终实现城乡一体化。虽然城镇化与城市化的内涵一致，但是，一方面由于城镇化是目前中央既定的政策提法，另一方面基于城镇化道路选择方面的理由，绝大部分专家和学者都使用了“城镇化”的概念。

2.对城镇化的两个认识上的误区。第一个误区是把城镇化等同于现代化；第二个误区是把城镇化理解为城市发展和城市建设。这两种观念实际上都是在城镇化的内涵里增加了生态、环保、城市景观等提高城市档次的内容，即增加了城市生活质量标准。对城镇化内涵的错误理解，直接影响到了绝大部分城镇的实际管理者，也直接影响到了近些年城镇投资的导向。一些地方热衷于“形象工程”、“政绩工程”，还有一些地方通过修编城镇规划、设置开发区，以及“县改区”、“乡改镇”等，把规划区做大，把开发面积做大，以获取土地开发的短期收益。

（二）中国城镇化存在的问题

自改革开放以来，中国的城镇化进程在加速推进，然而，在城镇化加速推进的同时，城镇化质量的提高却较为缓慢，可以说，目前中国的城镇化是一种缺乏质量、不协调、不和谐的城镇化。

1.中国的城镇化是一种粗放的城镇化。中国城市经济的高速增长主要是依靠外延扩张来支撑的，呈现出高增长、高消耗、高排放、高扩张的粗放型特征；伴随着城市经济的高速增长，资源和环境压力凸显，各种社会矛盾加剧。其中，最为突出的是居民收入差距拉大、城市贫困加剧、农民工权益保护困难以及征地拆迁中发生利益冲突等问题。

2.中国的城镇化是一种不协调的城镇化。一是城市建设用地过度扩张，人口集聚相对不足，土地城镇化快于人口城镇化；二是人口与产业集聚不协调，产业城镇化快于人口城镇化，一些城市特别是大城市和城市群在大规模集聚产业的同时，并没有相应地大规模集聚人口；三是城乡发展不协调，城乡居民收入差距呈扩大态势；四是区域发展不协调，东部地区的城镇化率明显高于西部地区；五是城市发展的极化效应明显，各种资源向大城市和行政中心高度集聚，形成典型的极化特征，导致特大、超大和超特大城市过度膨胀，有的已出现“膨胀病”迹象，而小城市和小城镇发育不足，有的甚至呈现萎缩状态。

3.中国的城镇化是一种典型的不完全城镇化。一方面，由于农民工“被城镇化”及地方行政部门热衷于搞行政区城镇化，城镇化水平被人为提高了；另一方面，城镇居民的素质、生活质量、消费行为、思想观念和城镇管理方法跟不上快速推进的城镇化，城镇化的质量还较低。

（三）中国特色的城镇化道路

关于中国城镇化发展途径的选择，本次论坛上几乎没有争论，一个基本的共识是：在科学发展观引领下，走中国特色的城镇化道路。

1.中国特色城镇化道路的内涵。中国的城镇化进程既有与世界城镇化的普遍规律相一致的特点，又具有反映本国国情的特殊性：①人口规模大，特别是需要向城镇转移的人口规模巨大，而本身的土地和水资源却相对有限；②城市的非开放性与农村的非开放性共存；③城市发展有政府推动与市场拉动的双重动力机制；④处于经济社会转型和加快实现工业化、现代化的关键时期，城镇化承担着加快产业结构升级和吸纳大量人口就业的双重压力。基于这些特殊的国情和城镇化的现状，中国特色的城镇化道路将是一种符合中国国情和科学发展观要求，以“多元、渐进、集约、和谐、可持续”为特征的新型城镇化道路。其基本内涵可以概括为：与人多地少的基本国情相适应，以功能互补的城市群为主体形态，实现大中小城市与小城镇协调发展；以资源集约利用为导向，实现资源可持续利用和环境可持续发展；以区域主体功能为基础，实现适应不同区域特点的多元化发展；以城乡统筹为主线，城镇化与新农村建设“两轮”推进。概括而言，即按照“统筹城乡、合理布局、节约土地、完善功能、以大带小”的原则，形成资源节约、生态良好、经济高效、城乡良性互动、融合发展的格局。也有专家认为，中国特色城镇化道路最基本的就两条：第一，大中小城市与小城镇协调发展；第二，城镇化与新农村建设并行不悖，“两轮”推进。还有专家将中国特色的城镇化道路概括为六个方面：①渐进式城镇化道路；②生态型城镇化道路；③集约型城镇化道路；④融合型城镇化道路；⑤和谐型城镇化道路；⑥多样型城镇化道路。

2.中国特色城镇化的战略问题。在“十二五”期间，中国城镇化必须实现两个战略转变：一是由不完全城镇化向完全城镇化转变。现阶段中国城镇化面临的主要矛盾不是水平较低而是质量不高的问题。必须从中国国情和现阶段发展特点出发，坚持速度与质量并重，把城镇化快速推进与城镇化质量提升有机结合起来，促使城镇化从单纯追求速度型向着力提升质量型转变，全面提高城镇化的质量。二是要由不协调的粗放型城镇化向协调的可持续城镇化转型。现阶段要处理好大城市发展与中小城市和小城镇发展的关系，更加注重推动中小城市和小城镇的建设；要处理好城镇化与新农村建设的关系，更加注重城镇化与新农村建设互促互进机制的形成；要从根本上改变高消耗、高排放、高扩张、低效率的粗放型城市发展模式，促使城市向低消耗、低排放、高效率、可持续、和谐有序的新型科学发展模式转变，坚定不移地走中国特色的新型城镇化道路。

（作者单位：中国社会科学院农村发展研究所）