为深入学习贯彻党的十八届三中全会精神，准确把握农村改革脉搏，打破城乡二元结构，实现城乡发展一体化，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。第八届县乡干部论坛于2014年12月6-7日在湖南汉寿隆重举行。来自湖南、湖北、吉林、河南、江西、广东、四川、浙江、陕西、安徽、上海等11个省市，23个县市区，12个大专院校和科研单位的县乡干部、专家学者近100人出席了大会，就“城乡发展一体化与农村改革”相关问题进行了深入探讨。

一、中国农村改革与城乡一体化：新期待与新挑战

世界贸易组织框架内，国内外市场连成一体，农业国际竞争已不再是初级农产品的竞争，而是产业体系的竞争。深化中国农村改革、推进城乡一体化发展成为中国规避“中等收入陷阱”的必然选择。陈文胜指出，随着新一轮改革的不断深入推进，十八届三中全会以后，新型城镇化是大势所趋，而城乡一体化将是中国新型城镇化与农村现代化的主旋律，是今后中国农村改革的核心，是解决三农问题的关键，决定着中国的发展和稳定，决定着中国的未来。

当然，改革是要继承和发展，不是要否定一切。贺雪峰认为，中国的农业是成功的，农民做了牺牲，农业是成功的，农村成为中国社会的稳定器和蓄水池，这样中国社会就不会出现很大的政治震荡。今天我们的基本制度不是要把它取消，而是要把它强化、完善。李昌平则认为，党支部领导下的村社（民）共同体为农民基本组织制度，村社（民）共同体内“统分结合的双层经营体制”是农业及农村经济的基本经营制度，村社（民）共同体内民主自治制度是农村基本治理制度。这三项基本制度是个整体，不能动摇，基于此的农村改革和三农发展才有主体性，大多数人才能分享改革的成果，进一步提出，片面的将坚持集体所有制、村社共同体的观点归结为某种意识形态不符合宪法，也不是实事求是的做法。

仅高谈改革，不讲如何做是没有价值的。熊万胜基于结构视角从城乡二元结构、乡村社区形态、土地制度、农业组织制度和农业治理制度五个层面深入剖析了中国特色农村发展道路的基本内涵，指出中国未来农村改革应将学术研究、政策研究和工作研究有机结合起来。欧阳中球剖析当前“农民分化、农业弱化、农村空心化”的三农问题表征，认为在当前经济增长新常态下，应建立一个能适应时代要求、不断创新的三农国家战略，以城乡互动的思路，综合考虑农业产业升级、农民工进城安居、农村长远发展等诸多因素，加快推动农村改革，从根本上打破城乡二元结构，推动资源要素的自由流动，这是今后相当长时期内“三农”工作的重大历史使命。

面对城乡一体化带来的新期待，优选路径则是应对各种挑战的关键。吴友鹏认为必须健全体制机制，以城乡发展一体化破除城乡二元结构，最终形成平等、开放、融合、功能互补的新型城乡关系。谢双明认为鉴于长期以来中国典型的“二元结构”社会导致城乡居民之间在户籍制度、就业指度、医疗制度、养老保险制度、粮食供给制度、住房制度、财税制度、社会保障制度、土地制度、法治制度等方面存在巨大差距。“三农”问题的本质是各种系统的制度安排导致的制度缺失，即有关农业、农村、农民的经济、政治和社会制度安排造成的制度性缺失。因此，制度创新是深化农村改革、构筑城乡发展一体化新格局的关键。陈顺勇认为农村的发展应该找到符合自己属性和特点的路子，谋求基于自身的内生成长。张志海、唐仁发、颜斗、宋万林和瞿群力等结合本地的发展实际，从各个层面和角度，探讨了推进城乡一体化的改革思路和措施。

二、农村土地制度创新：农村改革深化、构建新型城乡一体化格局的必然选择

土地制度创新是当前城乡一体化制度创新的核心内容。陈文胜指出中国现在的改革尤其是农村改革，需要进一步突破的，就是摆脱苏联模式。中国的农地改革必然要与世界现代经济发展接轨，是一个自然的历史进程，而非主观、武断的一个理想模式。农地制度的未来趋向，肯定不是意识形态里的集体所有制，也不是意识形态的私有制，而是一种混合的、多元化的、多种形式的制度并存。傅光明进一步指出新的城乡一体化应以深化农村土地制度改革，赋予农民财产物权为法律保障，因此，一是要对农民承包耕地实行确权，完善农民土地承包经营产权主体地位的法律制度。二是改革土地征用制度，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。三是要建立土地流转市场，扶持发展适度的规模经营。流转要与当农民劳动力和人口转出去多少相适应，与当地技术装备水平相适应，与当地社会服务的程度相适应，推进农村产权流转交易公开、公正、规范运行。

与会者认为农地制度创新是个系统工程，不能仅就土地谈制度创新。董文涛基于河南省安阳市失地农民的生存和发展状况调研数据，认为当前应突出先行先试破解失地农民难题，在精心设计征地制度改革方案和完善土地产权制度的同时，要尽快制定失地农民社会保障条例，形成多层次的保障体系，并以土地市场价值作为征地的补偿依据，提高征地补偿标准，实施征地预存款制度，并转变补偿方式，调整土地收益分配，让失地农民共享发展成果。

针对当前正在进行的土地确权工作，储昭海基于安徽省宿州市的调研，认为农村土地确权登记发证是人地挂钩试点工作基础，应遵循“确权不确界，权地相分离、离地不失权、进城有保障”的原则，建议出台政策，完善农民退出土地的保障机制。李昌金基于江西省K县农村土地确权工作的调研情况，提出土地确权工作使大量原来积累下的隐性矛盾显露出来，这些矛盾的复杂性、严重性远超预期，靠上面发的一本《土地确权问题解答》远远解决不了问题，因此要尊重农民的主体地位，赋予农民承包土地的自决权。

就当前农村土地流转工作，黄文兵在考察湖南省祁阳县农村土地流转情况时就提出，当前农村土地流转是有成效，但也存在土地流转不规范问题，主要表现为“四多四少”：口头协议多、书面合同少；低报酬流转多、高报酬流转少；村内组内流转多，跨村跨组流转少；自发流转多，中介引导流转少。李娟介绍了汉寿县土地流转的做法。

三、户籍制度创新：构建新型城乡一体化格局的重要环节

户籍制度创新与农地制度创新是个共生体，关系到新型城乡一体化格局的有序建立，因此，户籍制度创新也成为与会者关注的焦点。熊万胜基于社会治理论的分析框架，提出我国的户籍制度演进正在将一种以工业化为目标的社会管制制度转变成一种以城镇化为导向的社会治理制度，认为在引导人口流动的功能方面，我国的户籍制度正在从工业化为目标转向以新型城镇化为导向，通过更加精细的调控，引导农民进城镇定居，形成和缓有序的跨区域流动态势；在社会福利分配功能方面，户籍的社会福利功能将有所削弱，但不可消除，户籍所包含的福利差别将从城乡差别为主转向区域差别为主，这体现了社会治理向下分权的趋势；在社会管理功能方面，强调户籍制度改革是国家治理体系现代化的重要步骤，新的户籍制度是国家治理体系的重要组成部分，具有明确的社会治理功能。祁先超基于广东W市的调研，提出户籍制度改革的重点与难点并不在于放开户籍制度对人口自由流动进行约束等问题上，着力点与突破方向在于如何弱化户籍本身具有的福利价值而使其回归到仅仅作为对人口进行登记管理的必要手段，如何配套教育、医疗、社会保障等基本福利而不至于使市县财政“揭不开锅”，进一步提出未来户籍改革的方向应该是建立以合法稳定住所、合法稳定职业为基本条件，按经常居住地登记户口为基本形式的城乡统一的户籍管理制度，探索实行居住证与基本公共服务挂钩。李家林认为城乡一体化进程中的户籍制度创新应充分考虑不同群体的农民的利益述求，在对江汉平原3个村6278人的调查发现，随着农民进城，农民已出现明显的分化为三类：在城市务工的农民，这个群体长期在城市务工；亦工亦农的农民，这个群体既在农村从事农业生产，又到城市务工；在农村从事农业生产的农民。这三类农民群体之间联系紧密，不断转换：一是代际分工，一家人中，中年人可能属于第一类，未成年人和老人属于第三类；二是相互转换，随着城市化水平的提高，第一类逐步增加，第三类逐步减少。而这三类农民特点和利益述求存在差异的，第一类农民群体的利益诉求与户籍制度创新是存在正相关的。郑维对四川省宜宾市翠屏区的户籍制度改革进行了实证研究，认为户籍制度改革有效促进了社会公平。“农转非”居民获得了与原城镇居民相同的待遇，能够享受到城镇居民的住房、就业、医疗等公共服务，朝公共服务均等化目标迈进了一步。同时也认为，农村户口的既有利益影响农村人口落户城镇的意愿，未来户籍制度创新应给予关注。农村户口有着其固有的利益分配格局。一方面，目前农村仍存在大量集体经济，这是农村户籍居民一笔稳定可观的收入，而且农村户籍居民还可承包土地、分配宅基地等，一旦农业人口迁出了户口，集体经济的分配收入将自动终止，土地将收归集体。因此，很多农业人口尽管满足了入户城镇的条件，但仍选择放弃入户城镇。另一方面，目前“农转非”已不再是难事，反而随着国家对“三农”问题的日益重视，对农村的医疗、养老、教育等补贴力度不断加大，农民对城镇户口不再那么关心。另外，一些地区的农村、城中村，由于农村集体红利的吸引，使原本“农转非”的居民要求重新办理“非转农”手续，再转为农村户口。因此，建议全面推行居住证制度，将其打造成享受公共服务的载体和凭证，并实施基本公共服务均等化推动流动人口市民化。

四、优化市场机制：构建新型城乡一体化格局的重要途径

中国改革由落后的农村开始，却以较先进的城市为主导，这是历史的必然，符合工业化的客观进程。当前，发展模式将向内涵集约质量型转型，广大的农村市场成为新的增长点，而城乡二元结构引发的城乡差别及其扩大趋势是既不科学，也不合理，因此，城乡一体化大发展将实现城乡之间的人口、技术、资本、资源等生产要素融汇，进而逐步实现经济社会生态在城乡之间的全面协调发展，由此可见，中国农村大市场的建设培育关系新型城乡一体化格局的构建。陈文胜提出改革的主战场在农村，正是市场机制对人力资源、资金、技术等要素的优化配置，而不是政府按计划人为配置，使农村焕发出无穷活力，拉就开了中国改革的巨幕。尽管中国改革是从农村开始的，在工业化、城镇化的浪潮中，党中央又及时提出了“工业反哺农业，城市反哺农村”的战略决策，但是，农村发展水平至今滞后于中国现代化与改革的进程，农村发展始终未能实现政策的预期效果，其中的一个重要原因土地作为最重要要素的市场价值被扭曲了，由此产生了连锁反应：人为限制市场机制对农村土地的优化配置，使人力资源和科技、资金均缺乏进入农村、农业的积极性，农村资金供应严重不足，资金成本高，劳动力成本反高于工业和城市，科技成本也高于工业和城市，使得农业的整体成本高于其他产业，成为当前谁来种田、谁来养猪的核心症结。农产品价格也是如此，国家每年制定粮食最低保护价，既没有体现社会各要素投入的平均利润，也没有体现农业生产资料的价格及其上涨的幅度，更没有体现劳动力大流动时代的社会劳动力平均价格，关键是未能反映市场价格的动态变化。因此，深化农村改革，就要处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，使得农村各种资源要素都要进入市场以实现应有的价值与优化配置，而政府要从对农村土地资源要素市场的过多控制干预中退出来，让市场机制发挥决定性作用。闫景铂基于中部R市Y镇中心社区建设的市场机制探索，提出要合理厘清政府与市场的边界，在发挥好政府的引导与服务作用的同时，实现市场的有序竞争与调配资源职能，充分调动两者的积极性。任凌云则认为在市场主导下，城乡将形成这样的分工，城市以现代工业、酒店、金融、高等教育、科研中心等产业为主的分工，农村以现代农业、旅游业、养老业、基础教育业和儿童乐园等产业为特色的分工。何桂英认为实现城乡一体化应充分发挥“政府、市场、农民”的“三轮”驱动作用，即发挥政府引导、市场主导、农民主体作用。

四、基层政府：构建新型城乡一体化发展格局的重要主体

基层政府是我国政权的基础，在构建新型城乡一体化格局、破解“城乡二元结构”难题过程中承担着重要责任。吴友鹏认为应按照城乡一体化发展的要求，完善各级行政管理机构和职能设置。潘信林、翁凯敏认为随着农村生产方式、农民从业方式的转变，农村的矛盾和问题出现了新变化：就业、分配、经济矛盾等各种利益冲突显著增加，村内对外矛盾显著增加，由原来的村民之间、村民与集体之间的矛盾扩展到村民与社会的矛盾，而且矛盾纠纷呈现主体多元化、内容复杂化、调处疑难化等特点，这些新变化对司法行政机关化解矛盾纠纷、安置帮教、实行非监禁执行等工作提出了新的要求。基层政府应着眼于基层农村社区和谐稳定，充分发挥“人民调解、帮教矫正”职能。张朝俊从基层全域角度分析了全国及安徽省农村留守儿童生存现状，认为农村留守儿童问题已经成为农村突出的社会问题，应该引起基层政府各级领导的高度关注。

与会者从县、乡、村不同层级就基层政府对城乡一体化的贡献进行了深入探讨。在县级层面，欧阳静从“县长信箱”这个视角分析县级治理能效，研究发现“县长信箱”的大多数信件会得到回复（源于上级政府的规定和考核要求），但信件所反映的问题却很少可以得到处理和解决。70%信件的处理结果是“反映不属实”或“建议走法律程序解决”，20%没有任何处理意见或结果，10%得到了处决，且有较为详细的处理和解决的情况说明。认为县级政府并没有将类似于“县长信箱”的互动平台作为回应和满足民众治理需求和实现社会秩序的民生通道，而是将其作为一种形式，流失于科层体制的拖沓、推诿、搪塞和善于各类措辞和修辞的文牍主义之中，这将造成信任的缺失，进而导致基层日常性治理的缺失。在乡镇层面，王建英分析了当前中央政策被走样、“先兵后礼”的征地、拆迁模式等多种基层政府畸形施政现象，认为这些畸形施政方式给很多农民在经济上构成侵害、在精神上和肢体上构成伤害，将导致地方政府失信于民，加剧干群矛盾，激化官民情绪，不利于改革深化推进，认为乡镇领导在推行某项新政策或新改革过程中起着核心作用，应强化自身道德修养。雷常元、李颖、王卫等认为必须从体制机制上进行改革，扩大乡镇实权，做到责权利对等，让基层干部有更多的精力抓发展。在村级层面，与会者从村级支部班子、村级社区及村级管理等角度进行了探讨。周德祥认为村级支部班子作为基层农村社会小康建设的“领头雁”应强化班子建设，打造一支有素质、有知识、懂政策的高素质干部队伍。肖俊认为传统“绅族治乡”的社会结构已经被现代的“乡党政加村级自治”的治理体系彻底取代，乡镇行政人员是我国行政体系中与村治、村民直接联系的层级，其行政能力对乡村事务管理产生直接影响，应从干部选任和待遇方面强化队伍建设，一方面大学生村官纳入公务员职位体系，破解基层人才瓶颈，另一方面也要着力提升乡镇干部的治理能力。孟志中认为村民自治面临的问题，既有内部问题，也有外部环境问题。村民自治的内部问题主要表现为贯彻党的领导原则和乡镇政府的行政渗透下所造成的行政化倾向，以及村官贿选和人才缺乏等方面的问题；村民自治的外部问题主要表现为农村民族宗教问题、城市化侵蚀、城乡收入差距拉大，以及民间信仰的影响、宗族势力、传统习俗和债务风险，乃至农村赌博、吸毒等社会现象。这些外部问题在不同村庄之间既面临共性的环境，又可能有自己独特的内容。未来村治改革应坚持村民自治这个基本方向，同时坚持村治多元化。方绪璋认为村庄的自组织有效管理可促成社会力量有组织地主动有序参与大社区的治理，能实现大社区的善治、全社会协作诚信秩序，条件成熟应组建村民代表常设议事会，动员组织村民。任智敏针对当前实际村级组织运转过程中遇到的困境，提出务必加强村级组织建设。肖飞基于中部地区J市农村社区网格化改革的调研，认为地方社区网格化改革的价值追求主要是确保社会稳定，这种以维稳为终极目标的改革导致难以真正有效形成合力，达到改革预期目的，而且群众参与的程度有限，未来一段时期农村社区网格化改革应强化顶层设计，合理定格，从根本上实现社情“零遗漏”、矛盾“零激化”、管理“零缺失”、交流“零空白”的目标，有力地促进了社会和谐稳定。周严东调研发现，目前一事一议筹资筹劳制度基本在集体经济薄弱村实行，而在村集体经济实力较强的地方（如江苏苏南乡村），一般不搞一事一议筹资筹劳，办集体公益事业所需经费在集体收入中支出。认为筹集村级公益事业所需资金的方式和负担依据亟需改革，不能再按照人口和劳力来筹集兴办村内公益事业所需经费，应该废除筹劳，改为依据农村土地和房产筹集公益事业建设基金，促进农村社会转型。叶敏以X区新农村建设为样本，从信号理论角度去解释政绩工程、形象工程，认为只有当某项工作在上级制定的政绩目标考核体系中被明显地提高地位时，才会在下级的横向竞争上发生发出政绩信号的压力，从而形成了一种新农村建设的锦标赛场景，导致原来在地方化、分权化条件下的面上推进战略让位于日益垂直化、集权化条件下的亮点工程打造战略（或者说政绩工程）。廖草洋和李莉认为发展全域乡村旅游是乡村产业转型升级的重要选择和有益探索。

五、激活县域经济：构建新型城乡一体化发展格局的重要目标

县域经济是以集镇为纽带、农村为腹地的具有整体功能的开放性区域经济系统，其基本结构在于不同层级经济要素的联系，并带动人力流、物资流、资金流和信息流的双向反馈流动。未来相当长一段时间内，县域经济都是现阶段工业化和城镇化的重点，也是新一轮经济增长最具潜力的增长点。何传新认为当前我国城乡之间存在城乡协调发展差距、城乡居民生活消费差距、城乡教育发展差距、城乡教育发展差距、城乡卫生发展差距和城乡社会保障差距等多种差距，而县域经济是在以县城为中心，全面发展县城基础设施建设，可以带动乡镇所在地小城镇发展，形成卫星城市，当前应着力发展县域经济，提升县城区位品牌，通过农业深加工项目向县城集中，新型工业园区在县城或城郊落户，吸收和安置大量农村剩余劳动力，促进县城建设和发展。通过培植主导产业，扩大老工业基地建设，大规模地招商引资，鼓励和支持个体私营经济发展，促进县城建设。要加大外向型经济发展力度，面向世界，发展国际经济大联合；面向国内市场，向其他经济发达地区招商引资，积聚各种资源优势，打造本地区位品牌。胡远志认为，当前我国县域经济发展面临着新常态，即经济发展告别过去传统粗放的高速增长阶段，进入科学发展、可持续发展、包容发展的中高速发展阶段。因此，发展县域经济，应转变思想观念，明确县域经济虽然是在县级行政区划上形成的相对独立的经济体，但绝不是行政层级决定的“县级经济”，更不是画地为牢的“诸侯经济”，要跳出县级层次发展县域经济，推进产城融合，实现工业化城镇化双轮驱动；推进能人创业，激发回归人才民间资本活力；发展电子商务，促进城乡物质资金双向反馈。曹绥利认为发展县域经济不能忽视农业经济，而农业经济发展就要充分考虑畜牧业不同产业之间，即“以草换肉”兔、牛、羊产业与“以粮换肉”猪、鸡产业的比较优势，农业可以走“以草换肉”生态有机农业，而在在“以草换肉”兔牛羊中，兔子的优势最强，可以成为未来县域经济中畜牧业发展的优选畜类。

与会者从不同角度对县域经济发展展开了实证研究。杨刻俭、何中昌等认为工业化、城镇化和农业现代化发展转移了大量农村剩余劳动力，解决了大量的农民就业、增加了农民的收入。但工业化、城镇化和农业现代化带来了农村资金、人才、劳动力单向地大量流向城市，导致农村景象残破、经济萧条、市场萎缩、加上资本参与瓜分农业利润，留守农民增收渠道和从业机会减少，农民增收困难。激活县域经济应积极探索开放型的集体经济，利用集体经济积极改善农村生产生活条件，建立农村养老、教育等事业集体、社会、个人相结合的制度，并通过乡村经济重建实现乡村文化重建。伍崇岳以怀化茶产业为研究对象，分析了茶产业对县域经济发展的贡献，认为怀化茶产业具有历史文化、地理环境与交通区位、茶叶品质、产业基础、品牌、市场、科技与人才和政策等多重优势，应科学规划、合理布局、建立标准、统一品牌，并通过武陵山茶叶交易市场培育和茶文化建设等多种路径做大做强怀化茶产业。包卫兵、徐培华基于江苏省淮安市的研究认为经济一体化是城乡发展一体化的核心，进一步调整和优化城乡产业布局，促进三次产业融合，形成新型工业园区、特色农业基地、旅游服务产业相互支撑的产业格局，实现城乡产业一体化。一是工业向园区集中，加快新型工业化步伐；二是农民向城镇集中，加快新型城镇化步伐；三是土地向规模经营集中，加快农业现代化步伐。马一源、毛星芝基于长株潭两型试验区城乡统筹的研究发现，长株潭区域内的县域城乡一体化示范片一定程度上改变了村容村貌，但由于在产业发展上比较滞后，农业经济效益差，农民就业难，城乡一体化发展仍旧处于传统的“帮扶式”和“输血式”状态，但是，这种“输血”模式不是推进城乡一体化长久较快发展的根本之路，必须向“开发式”和“造血式”转变，这就要同步协调，促进城乡产业发展一体化，即实行基地与园区共同规划、产业协同发展、项目建设互补，一是始终把新型工业化作为第一推动力；二是用工业化的理念发展现代农业；三是要加快发展现代服务业。吴小旭基于江西省宜黄县的研究认为，激活县域经济应升级产业，打造实力小城镇。重点发展三大产业。一是着力发展林下经济、特色养殖、农副土特产品加工等新产业，力争形成一村一品、一乡一业的良好格局，释放更多的劳动力及其它生产要素向城镇聚集；二是强力培育旅游休闲产业；三是繁荣小城镇商贸，形成一批各具特色的城乡商业圈。余培发分析了嘉陵江流域南充嘉陵段综合开发现状及其可持续发展面临的现实困境和问题，提出，应立足现有产业基础，大力发展沿江新型工业；立足现有资源优势，大力发展沿江现代农业；立足打造精品线路，大力发展沿江生态旅游业；立足完善服务功能，大力发展沿江特色城镇；立足开发与保护并重，大力优化沿江生态环境；立足预防与治理结合，大力加强沿江水污染治理。刘培军总结了湘潭县加快推进全面建成小康社会的实践，提出湘潭县做大经济总量是其全面建成小康的根本前提，这就要集中精力投向经济建设的主战场，继续主攻工业，以天易示范区为核心增长极，以乡镇工业园区为重要支撑，着力上项目，招大商，稳增长，调结构，扩内需，确保主要经济指标继续保持两位数以上的快速增长，与此同时，要大力支持先进装备制造业、食品加工业进军百亿产业，加快发展生物医药、新材料等战略性新兴产业，推动洗煤、化工等传统企业关停并转、提质改造，推进农业产业结构调整，以高新技术产业增长支撑县域产业转型升级。

六、生态文明建设：构建新型城乡一体化发展格局的战略目标

走向生态文明新时代，建设美丽中国，是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容。构建城乡一体化新格局，就必须推进城乡生态文明共建。邓叔明认为当前传统陋习和落后观念影响着农村环境卫生，现代工业产品的不断渗入，农村的生活垃圾正日益“城市化”影响农村环境卫生，管理机制不完善影响着农村环境卫生整治工作。务必加大宣传带动，统筹全局，完善和落实环境卫生规划，建立和完善相关制度，加强设施建设，以提升农村环境卫生整治质量。黄伟庐从城市污染物减排和治理、农村环境综合整治等角度提出了具体的城乡一体化环境整治思路，认为应全面实施乡村环境综合整治工程的思路，加大污染物减排和治理力度，严格控制污染物排放总量，采取有效措施防止城市污染企业和项目及有害有毒物体向农村转移；加强城镇污水和垃圾及工业废弃物处理设施建设和运营管理，城镇要积极开展垃圾分类收集，污水和垃圾处理设施要确保正常运营；大力开展农村环境综合整治，推进改水、改厕、改厨、改圈和清洁家园、清洁水源、清洁田园、清洁能源工程；加大农村面源污染防治力度，严格控制化学肥料、农药、农膜等施用，推行规模化养殖和养殖场畜禽粪便综合利用；加强河道清理管护及饮用水源管护，切实抓好户分类、村收集、乡镇转运、县市区处理的垃圾处理体系建设。陆福兴基于区域发展尺度，提出生态环境良好是我国两型社会发展的重要要求，新型城镇化应坚持生态红线，粮食主产区具有生产粮食产品和生产生态产品的双重功能。一方面，粮食生产是利用自然、消耗资源、形成排放的粮食产品，为国家粮食安全产出过程，另一方面，粮食生产也发挥了保护生态、美化田野和环境、吸收二氧化碳、制造氧气、消化排放、净化空气、调节气候等生态功能的作用。因此，粮食主产区粮食生产要坚持“两型化”的方向，要坚守生态不退化，生态系统更加安全的红线，为主销区和国家发展提供生态环境保障。

与会者基于县域层面分析了农村生态文明建设的路径。谭本仲剖析了汉寿县美丽乡村建设的现状，认为当前汉寿县美丽乡村建设实现新局面，但依然面临着农民增收难、资金筹措难、均衡推进难和特色挖掘难这四大发展瓶颈，迫切需要实施产能提升、生态保护、镇村同治、农民培训、农村能源五大工程，实现农业提质升效，改善农村环境，实现城乡统筹发展。何敏认为建设美丽乡村是推进新农村建设的有效抓手，必须在乡村建设上下功夫，并以湘潭县梅林桥美丽乡村、茶恩寺金坪•复兴和白石潭口三个示范片为样本，分析了湘潭县美丽乡村建设的经验，湘潭县积极开展农村环境综合整治，实现整治工作常态化，有效的巩固环境整治成果。罗宏、张志海和刘锋总结了嘉禾县推进城乡一体化建设过程中的“六同”（即规划同步、建设同体、设施同覆、发展同向、保障同效、管理同治）经验，认为嘉禾在推进城乡产业发展一体化的实践中，既注重错位发展、互融互补，又注重绿色发展、低碳环保的做法对于提升城乡一体化发展质量是有贡献的，当前，嘉禾县有盘江、石桥、肖家、田心等6个乡镇被评为全省生态乡镇；珠泉平世、盘江泉凤、龙潭社塘等10个村被评为全省生态村。叶敏分析了桃源县建设美丽乡村取得的成效，并以三里铺村为对象，分析了美丽乡村建设的路径和措施。

七、创新农村金融体系：构建新型城乡一体化发展格局的重要原力

农村金融是三农问题得以解决的关键之一。当前基础设施建设、涉农企业生产经营和农民生活改善等都增加了对金融的需求，但是，伍彬研究表明，现行农村金融体系，尤其是农村正规金融为中国农村经济发展提供金融服务的能力不断减弱，与此同时，农村正规金融的改革方向是效益指向的商业化，这种改革的趋势对于弱势的农业来说，无疑是一个沉重的打击。金融机构的趋利性、农业的高风险性及保障机制缺失、政策、制度不完善等因素都严重制约城乡一体化金融服务供给，当前及未来一段时期，务必深化正规金融机构改革，采用建立自律联保管理机、建立小额贷款担保基金等方式创新农村金融体系，引导和监督非正规金融的良性发展为形成新型的城乡一体化发展格局化解金融瓶颈。杨安民的研究也表明，资金已经成为制约贫困地区发展的深层次矛盾，贫困地区已经成为全域城乡一体化发展的短板，务必加大对贫困地区的资金支持。朱新峰认为牧区城镇化也是我国城乡一体化的一个重要环节，国家重视牧区社会服务建设，投入了大量的资金，但是牧区各项扶持资金的使用效率依然有待提高，集中利用牧区资金，避免“诸侯经济”撒胡椒面现象迫切需要制度设计。

如何撬动金融对城乡一体化的支持，需要新思路。李昌平针对当前农村金融改革非农化、农村内部组织合作缺失，导致农村土地承包权、经营权缺乏内部资金支持的现状，明确提出应坚持发展农民组织的内部金融。姜柏林提出应从农村合作金融体系、农村合作金融组织政策支持体系、农村合作金融防范区域性和系统性风险组织体系三个角度构建功能完善的新型农村合作金融组织体系，并要充分尊重农民群众的积极性和创造性。谌孙武认为不同发展阶段所要求的政府经济功能是不同的，在经济起飞的前期阶段，政府主要的经济功能在于构建以产权体系以维护市场交易的制度环境、提供公共服务以减低交易成本、促进市场发育甚者是创造市场。市场不完全、声誉外部性和交易成本等因素限制了金融服务向农村地区的是市场化扩展。围绕征信体系这个主线，通过公共服务来促进金融联结，是经济起飞前期农村金融发展的有效措施。在中国特色的历史传统和人文环境中，以县域范围内、以乡镇为依托、以行政村为基本单元的公共服务体系，是实施和促进金融联结的现实选择。在介绍金融联结基本原理的基础上，从声誉外部性的角度，论证“银行+农村金融服务中心+农户”金融联结的理论逻辑，运用湖南麻阳的案例证明，当政府通过“有形之手”来缓解信息不对称、声誉外部性、减少交易成本时，麻阳农村金融的潜在需求变为有效需求，潜在的农户变为金融机构的现实客户，从而实现了金融服务向农村的快速扩展。朱诗慧剖析了汝城县城乡发展一体化的主要做法，汝城县的经验表明，借助实施扶贫开发对于落后地区推动城乡发展一体化具有普适性，关键是坚持“输血”与“造血”相结合，特别是注重“造血”，通过产业发展、技能培训，让有劳动能力的农民致富。张业湘提出应认识农民专业合作社的关键作用。

总之，正如陈文胜在致辞中所阐述的：十八届三中全会以来，无论是中国的新型城镇化还是农村的改革，再次处于新的历史转折点上，如何推进依法治国，提高农村基层治理能力和治理体系现代化水平，是今后相当长时期内县乡干部的重大历史使命。

 

（作者系湖南省社会科学院农研中心研究员、博士，湖南省农村发展研究院秘书长）