我国农村改革在制度创新上的最大成就在于创设了农户的土地承包权，正是在土地承包权的基础上，农村家庭经济得到迅速恢复和持续发展，并由此支撑了农村经济的全面繁荣。改革的实践向人们充分展示了有效的制度创新带来的经济绩效，而这又强化了制度创新的基本路径以及人们关于农地制度建设的基本共识，即以法律的形式赋予农民长期而有保障的土地使用权。目前，我国农地制度立法已经进入实质性操作阶段，对其出台人们正试目以待。这里，笔者就本次立法谈一点个人看法。

        从产权经济学的观点看，土地制度的基本内核是土地产权制度，构成土地制度的各类规则，就其内容而言实际上都是用来直接或间接地规范土地产权的。在现实经济生活中，由于土地作为不动产的一些专有属性以及由此形成的人与人关系的复杂性，土地产权总是表现为一种产权结构，即各种相互独立又相互联系、相互作用的权利体系，其中能够使物（土地）的利用效益内部化并使物（土地）赖以流转的产权构成土地产权体系的核心。没有这种产权，就没有土地利用的内部激励，就没有土地市场。这种权利可以称之为核心产权。核心产权的最基本功能：一是内部激励，促进产权主体在土地资源的开发利用和保护上进行内部投入；二是外部交易，为土地在不同主体之间进行交易提供产权载体，从而在更大范围和空间里实现资源优化配置。这两点在核心产权上是不能分割开来的，分割开来核心产权就是残缺的。土地制度立法，就是将现实中的土地产权上升为土地法权，其中最重要的是界定、规范核心产权。

        我国农村实行土地集体所有制和国家所有制（一些地方对国有农地组织承包）下的土地承包制，这一基本制度决定了农地制度立法必须首先要从法律上彻底理清土地所有权和土地承包权之间的关系。解决这一问题的关键则是要弄清楚我国现行农地制度下的核心产权到底是那一个。这实际上又是一个不言自明的问题。我国土地承包制下能够承担土地利用内部激励功能和土地外部交易功能的核心产权只能是农户的土地承包权，因此，农地制度立法的关键是对农户的土地权利即土地承包权进行法律界定和保护，以法律的手段重塑农地的核心产权。对于土地所有权，我国《宪法》和《土地管理法》等法律法规实际上都已有了明确规定。不过有些人在这一问题上仍然存有不同看法，一些人认为集体土地所有权主体仍然不明，应当更加具体化和清晰化；还有人认为应取消集体土地所有权收归国有。事实上这些争论都是不必要的也是不重要的。

        对农户的土地承包权之所以要进行法律上的重塑，是因为现行的农户土地承包权具有明显的债权特征。具体表现在：第一、土地承包权从一开始是在“包产到户”、“包干到户”的劳动组织形式中和“交够国家的、留足集体的、剩下的都是自己的”这样一种产品分配形式中以债权的形式出现的。第二、从其现有法律地位看，土地承包权仍然是一项主要由政策规定、合同约定的土地权利，至今仍然没有在国家的法律上确立起其物权形态。第三，土地承包期限仍然是有限的短期限，土地仍然可能被调整。正是由于没有上升为物权，土地承包权的内容具有很大的随意性、模糊性和变动性，农户对抗他人的侵权行为尤其是对抗乡村集体干部随意调整、处置土地、更改土地合同行为的权利效利随之降低，土地流转和土地市场由于核心产权存在缺陷而效率受损。

        以法律的形式重塑农地的核心权利，就是要以法定主义的物权来规范农户的土地权利。这首先要求以法律的形式赋予农民长期而有保障的土地使用权，也就是说要以法定的形式取代由政策规定、合同约定农户土地权利的作法，以法定主义的物权来界定和赋予农户土地权利。为了更好地体现这一立法思想，并更好地与现有的《土地管理法》和未来的《物权法》相衔接，立法中完全可以用农地使用权这一概念取代土地承包权这一传统习惯术语。当然，最为重要的是要作为核心产权对农户的土地权利内容作出明确规范，赋予其占有、使用、收益和处分的积极权能以及排除他人干涉的消极权能，允许对农地使用权继承和跨区域流动以及设定抵押。

        以物权的形式重塑农地的核心产权，还要求必须对土地承包进行新的理解，即无论是集体土地承包还是国有农地承包（一些地方对国有农地组织承包），拍卖承包还是协议承包和招标承包，耕地承包还是“四荒地”承包和林地承包等，都是农地使用权的创设方式，而不能再停留在传统意义上将其理解为一种生产经营组织形式、一种农户与集体和国家之间的产品分配方式。与此相联系，立法中必须打破依据社员权承包土地的传统思路，不能再把社员权做为参与土地承包和取得农地使用权的前提条件，而应鼓励集体经济组织实行对外开放式的土地承包，那些能够成为农业经营主体的自然人和法人，都应当有权参与土地承包或成为农地使用权的主体。当然，为了照顾目前的实际情况，可赋予集体经济组织内的成员一定的优先权。另外，为了有效保护农地使用权，应当明确规定农地使用权的最短年限一般不能少于政策规定的30年。除了短期的临时用地外，最好限制集体经济组织对于一般的农业经营性用地设立期限在30年以内的土地租赁，以免形成混乱。

        以法定主义的物权把农户的土地权利规范为核心产权，遇到的一个现实难题是土地调整。具有物权意义的核心产权，应当与这种权利所指向的物不可分离，放弃物，就是放弃这种权利，放弃权利就是放弃物。在现实经济生活中，只有把农地使用权固定在具体的地块上，农地使用权才更为充分、更有保障，才能具有物权的实质意义，才能更好地发挥核心产权的功能。对于农民来讲，要不要土地调整是一个要不要调整已有的土地占有关系以及在此基础上形成的经济利益关系的问题。在人口变动、农民收入水平差异化和土地占有格局逐步凝固化的情况下，农民对土地调整的态度不可能完全一致。在这种情况下，国家的立法只能以最大多数人的利益和意志为取向，并要符合法律在其一致性、稳定性和导向性等方面的要求。从以上考虑出发，就必须以法律的手段严格禁止对已经承包的土地进行再调整，严格限定机动地数量的增长，直至最终完全取消土地调整。

       不管怎样，本次农地制度立法，如果在重塑农地核心产权上有所作为，就是取得了进步。若是这样，无疑将对我国农村改革深化、农村经济市场化以及农村法制建设产生不可估量的深远影响。

 

（作者单位：中国社会科学院农村发展研究所；通讯地址：建国门内大街5号，100732；电话：65676246（H），13601201365，65243366呼65855；Email:wangxxyy@sina.com.cn）