积极实施财政补偿政策，促进生态农业的发展 

　　随着经济社会的不断发展，城镇化建设不断加强，我国农业发展在取得显著成绩的同时也逐渐暴露出一些问题，如生态环境遭到破坏，环境污染问题严重等。为此，在生态文明建设指导下，加强农业发展的生态补偿机制建设，已受到社会各界的普遍关注。生态补偿机制的运行包含政府行政补偿和市场补偿，当前我们主要采取的方式是政府补偿，其中财政补偿是政府补偿的主要形式。面对补偿资金不足、受益者与保护者缺乏联系等现实问题，唯有积极实施财政补偿政策，才能为生态农业的发展贡献积极力量。 

　　农业与资源和环境的关系最为直接，我国农业发展必须要处理好与环境保护之间的关系。以经济产量输出为目标的传统生产方式，对生态环境造成了一定程度的破坏，同时也会影响农业的可持续发展。对于生态农业的发展而言，财政补偿机制的建设无疑具有良好的促进作用。一方面有利于促进农业的可持续发展。农业持续化发展的实现，需要依靠农业科技、经营主体、资源保护等全方位的推进，需要在政策的支持和市场力量的共同配合下实现。另一方面有助于增强财政扶持政策的精准性。只有更加合理地使用财政支农资金，才能将有限的财政投入利用得更加精准高效。还要进一步探索财政补偿资金的使用模式和管理模式，不断增强财政支农资金的使用精准性和时效性，实现我国生态农业发展的转型升级。 

　　我国生态农业发展财政补偿的原则与形式 

　　我国生态农业发展财政补偿的原则方面，一方面是坚持可持续性原则。财政补偿工作首先就是要坚持可持续发展原则，用整体眼光去协调财政补偿相关工作。坚持可持续发展原则，就是要将生态补偿整合融入到整个社会经济发展中来，积极主动协调社会资源投入与生态农业建设之间的关系，正确协调各类生产要素与生态农业建设的关系，协调不同区域之间的发展关系，进一步增强财政补偿的持续性和连续性。 

　　另一方面是坚持公平性原则。在生态资源的开发利用过程中，使用者、保护者和投入者在其中扮演着不同的角色，生态资源的使用者在开发使用过程中并没有付出相应报酬，而生态资源的保护者在保护过程中也没有获得益处，生态资源的投入者同样也没有得到回报，这种生态资源的开发现状已经丧失了公平性原则。因此在协调相关利益关系过程中，就必须适当建立一种补偿机制来协调各方利益关系。在补偿机制中，财政补偿是最为行之有效的方法，在补偿过程中对收益超过付出的区域做出补偿，让付出超过收益的地区接受补偿。通过补偿机制的执行，对生态环境中使用者、保护者和投入者之间的利益关系进行平衡调整，推动生态农业可持续发展。 

　　我国生态农业发展财政补偿的形式。一是财政转移支付形式。作为政府在生态补偿层面最重要的制度之一，财政转移支付承担着维护生态系统可持续发展的重要责任。通过公共财政系统，将部分财政收入无偿转移给需要进行生态保护的地区进行项目活动，这部分财政转移支付的主要目的是为了进行生态补偿并以专项性资金进行运作，所有转移支付必须被用于指定项目，实行“专款专用”。当前，我国用于生态补偿的转移支付有专项拨款、财政补贴、奖励等形式。 

　　二是生态补偿费用。从概念上看，就是专门的环保部门对生态资源相关利益者直接征收的费用，这部分费用主要是用做被破坏的生态环境保护和恢复。从性质上看，生态补偿费用是指，在生态资源开发过程中造成环境影响、破坏生态功能的自然资源开发相关利益者，为其行为造成后果承担的责任。它与环境保护部门、资源管理部门征收的税费具有本质区别，也不同于经过法律仲裁的民事赔偿。 

　　三是生态税。从概念上看，生态税首先是一种国家行为，其主要目的是保护生态环境和自然资源，其征收对象主要是从事环境资源利用开发的相关利益者，通过征收上来的税收用于生态环境保护。这部分税收将作为国家财政收入，其主要用途只能用于生态环境保护。同时，我们也要看到，征收生态税是保护生态环境的重要手段，是通过征收税赋，对损害资源环境的行为和相关利益者的有效经济惩罚手段，是推进资源合理利用、保护资源环境的重要措施。 

　　四是生态补偿基金。这一补偿形式主要是为了特定目的而建立的专项资产。其范围涵盖广泛，包括各项环境保护治理基金、退耕还林补偿基金、林业相关基金等基金制度。 

　　进一步完善我国生态农业发展财政补偿实现机制 

　　要健全生态农业补偿资金的稳定投入机制。从多年中央“一号文件”看，国家对“三农”问题解决的资金投入和财政保障连年递增，特别是中央财政预算更是不断向农业农村层面倾斜，保证农业农村建设资金保障的连续性。通过优化财政对“三农”方向的支出结构，拓展资金投入方式方法，构建政府与社会资本合作等方法，不断扩充农业农村投入渠道和水平。利用担保贴息、风险补偿等措施，推动社会资本和金融行业涌向农业农村市场，转变农业生产方式，推动清洁化农业生产模式建立，构建全方位标准化农业生产体系，增加提效补偿投入，从政策和资金层面保障我国生态农业发展。大力发展循环农业，实施耕地保护政策，进一步加强东北地区黑土地保护和小流域治理工程，加大退耕还林、退耕还湖力度，加强对湿地、水源、水土等方面的补偿力度，稳定对生态农业发展的财政补偿。 

　　要完善生态农业补贴机制。农业稳定发展是国家强盛的重要标志。因此要进一步加大对农业补贴力度，在政策上适时调整，不断与当前的农业发展现实情况和突出问题相结合，通过对补贴规模和范围的调整，来优化农业产业发展。通过开展农业支持保护补贴，进一步加大对耕地保护和粮食安全两大重点领域的补贴力度。一方面要继续保持政策支持的连续性，主动向各类新型的规模经营主体倾斜，合理使用补贴政策。另一方面要不断扩充融资渠道，对农业发展的重点产业、重要农业基础设施、综合开发实验基地等加大投入力度。此外，还要加强农业科技投入，通过教育、培训等措施不断提高农民的专业技能和综合素质，加大农业结构调整力度和种植方式调整，通过对农业机械、耕地补贴等政策的落实，来提升农业科技水平和机械化水平。通过改善农业资金补贴发放方式方法，不断增加农民收入和农业现代化步伐。 

　　要完善耕地补偿资金监管机制。我国耕地形势异常严峻，保证18亿亩红线不动摇是国家的重要战略措施，国家对耕地保护政策不仅涉及到耕地的使用方式和使用途径的保护，还进一步加大了对耕地保护的资金投入，并对资金使用实行监督。耕地补偿资金作为专项资金，为防止在资金使用过程中出现贪污腐败问题，通过财政部门的专户缴纳和专款使用制度，能够有效监督耕地补偿资金的使用情况。进一步完善耕地保护经济补偿资金管理体制，从资金管理、发放、使用等多个环节来推动制度的执行和落实。一方面要进一步完善土地收益基金制度，进一步明晰土地规模和收益分配方案，从公平性和平衡性层面保证土地收益基金落到实处。另一方面，要进一步落实目标责任制，各级党委、政府要针对耕地补偿资金的管理使用，拿出切实可行的办法，确保耕地保护补偿资金从筹集、管理、发放各个环节都有章可循、有迹可查，通过信息公开和纪委介入等措施，确保耕地补偿资金真正落到实处，真正为推动生态农业发展贡献力量。 

　　（作者单位分别为中国财政科学研究院；上海财经大学会计学院） 

　　【参考文献】 

　　①刘尊梅：《我国农业生态补偿发展的制约因素分析及实现路径选择》，《学术交流》，2014年第3期。 

　　责编/杨鹏峰 贾娜（见习） 美编/于珊 

来源:人民论坛