为开展补齐农业现代化突出短板的对策研究，农业部党校调研组赴山东、黑龙江、江西、河南、四川、重庆、广西等7省(区、市)的13个县（市、区）开展了实地调研，对地方各级涉农干部和新型农业经营主体开展问卷调查，召开座谈会36次，取得有效问卷698份。 

　　农业“补短板”需要“补什么” 

　　（一）认清农业“短板”的基本类型 

　　农业“短板”是影响农业发展速度与水平、质量与效益的抑制性因素。实地调研显示，地方各级涉农干部和新型主体反映的农业“短板”主要有4种类型：要素数量型，如农业人口多、自然资源少、基础设施差等；要素质量型，如劳动力年龄、知识老化、土地质量较差、生态环境污染、技术与装备落后等；要素配置型，如农地经营规模小、生产成本高、产业发展不足等；体制政策型，如农业公共管理不规范，农业公共政策、法律和制度体系不健全等。 

　　（二）判断农业“短板”的调研依据 

　　为准确掌握农业短板“突出程度”，调研组列举了16个可能影响农业发展的“短板”因素，要求受访者依其对“短板”因素“突出程度”的认识，在“1-10分”区间内从高到低打分，分值越高表明“短板”越突出。结果显示： 

　　16个“短板”因素平均得分在6.3-7.8分之间，均高于5分，说明都是受访者认为的影响农业发展的“短板”因素。其中，影响程度“非常突出”的有5个（平均分7.8-7.5）：高标准农田比例低，农业基础设施落后；人多地少，经营规模小；金融、社会资本“支农”不够，投入不足；劳动力年龄、知识老化，普通农户种养水平低；资源开发过度，水土污染大。影响程度“突出”的有9个（平均分7.4-6.5）：财政支农力度小；农村二三产业落后；新型主体质量不高；“优质”农产品不“优价”；农产品质量安全监管不到位；市场体系不健全；社会化服务不足；新技术、适应性农机供给不足；农产品进出口调控不利。影响程度比较突出的有2个（平均分6.3）：农业行政管理体制改革滞后；农业政策、法律和制度体系不健全。 

　　农业“补短板”应该“谁来补” 

　　解决了需要“补什么”的问题，但并不是所有需要补的“短板”都必须补、能够补。必须在甄别“短板”性质、确定“应补”范围基础上，解决“谁来补”的问题。 

　　（一）甄别农业“短板”性质 

　　调研发现，尽管受访者把16个可能性“短板”都认定为影响农业发展的突出“短板”，但是受访者也普遍反映，有些现实“短板”是“很难补”的，有些是不能“直接补”的。比如，影响“生产体系”构建的“土地资源少”短板，作为不可再生资源是“很难补”甚至根本“无法补”的；影响“经营体系”构建的“农业人口多”“农地经营规模小”等短板，属于需要采取间接、迂回的“补短”方式、长时期才能解决的，不宜采取“快速”“强行”补短方式。 

　　（二）确定农业“补短”主体 

　　党的十八届三中全会强调要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，与当今比较流行的“新公共管理理论”倡导的理念基本一致。其理论要义是，政府与市场不是此消彼长的关系，而是有机统一、优势互补、相辅相成的；市场决定性作用的着力点就是“资源配置”，政府作用的着力点就是弥补市场失灵，并制定规则、维护公平。这一理论不仅为“补短板”提供了基本思路和具体方法，重要的是解决了“谁来补”的主体性问题。属于市场配置资源的“短板”问题，应该交给市场去“补齐”，如农村二三产业落后；新型主体质量不高；“优质”农产品不“优价”等。单靠市场难以“补齐”的农业短板，应该交给政府去解决，或者在政府的支持引导下，由市场组织或者第三方组织解决。 

　　（三）明确政府“补短”责任 

　　政府补齐农业“短板”的主要责任包括：一是补齐“中低产田比例大，农业基础设施落后”之短，二是补齐“农业人力资本水平较低”之短，三是补齐“资源开发过度，水土污染大”之短，四是补齐“新技术、适应性农机供给不足”之短，五是补齐“农产品质量安全监管不到位”之短，六是补齐“农业支持保护制度与政策不完善”之短，七是补齐“农业行政管理体制改革滞后”之短。 

　　农业“补短板”究竟“怎么补” 

　　（一）理清农业“补短”思路 

　　深入贯彻习近平总书记“三农”工作系列重要讲话精神，牢固树立和扎实践行五大发展新理念，以推进农业供给侧结构性改革为主线，以提高农业供给体系质量效益和竞争力为核心，以构建现代农业生产体系、经营体系、产业体系为抓手，以健全现代农业制度与政策体系为支撑，充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用，创新“补短”方式，优化“补短”路径，全面提升农业现代化总体水平。 

　　（二）明确农业“补短”原则 

　　一要坚持市场主导，政府引导。真正使市场在资源配置中起决定性作用，重点防止政府职能错位、越位、不到位问题。二坚持创新引领，规范推进。创新“补短”方式，要规范和优化创新行为，防止发生“头痛医头、脚疼医脚”式创新。三要坚持有序推进，健康持续。追求“得实效、有长效”，不能只顾眼前、只看局部，防止“越补越短”。四要坚持统筹协调，重点突破。既综合施策，又重点突破，防止“眉毛胡子一把抓”。五要坚持因地制宜，分区施策。充分考虑各地各类差异，防止“一盘棋”下全国“一竿子”插到底。 

　　（三）提出农业“补短”对策 

　　1.统筹推进农业基础设施和高标准农田建设。首先要统筹制定“全国农业基础设施和高标准农田建设”规划，分步分区实施。其次要指导地方县市或地市做好具体规划，推动连片实施。第三要统筹使用相关财政资金。第四要探索利用财政资金撬动金融支持、连片推进的建设与管护办法与机制。 

　　2.依托专业农户加快培养新型职业农民和农村实用人才，提升新型主体质量。首先要创新培训方式，切实提高公共资源使用效率和培训效果。其次要创新“新型职业农民培育工程”组织方式，分产业、分工种、分群体组织培训。第三要重点培养农村优秀人才，并按地区、分专业和有计划、分批次地开展轮训。 

　　3.快速提升农业科技装备水平。首先要推动实施“重点农业科技创新行动计划”。其次要推动实施“现代种业建设行动计划”。第三要切实提高农机具供给多样性和适应性。第四要着力探索和推广一批集“水肥一体化、精量播种、保护性耕作、复式作业、深耕深松”等绿色增产模式。 

　　4.大力推进农业资源保护与生态环境治理。首先实施“耕地和水资源质量提升行动”。其次要实施最严格的林地、湿地保护制度；加强荒漠化、石漠化和风沙源治理，保护和修复草原生态。第三要提前执行“化肥农药使用零增长行动计划”，推进农业废弃物无害化处理资源化利用。 

　　5.加强农产品质量安全监管，推进农产品质量安全诚信体系和区域公用品牌建设。首先要倡议构建质量安全诚信体系，实施“农产品质量安全诚信行动计划”。其次要大力支持地方政府开展农产品区域公用品牌建设，加强品牌利用监管。第三要积极支持市场主体利用区域性水土、区位、人文资源优势和“互联网+”机遇，抢占地域品牌高地。 

　　6.健全农业支持政策体系。首先继续加大财政支农支出；优化“黄箱”政策，拓宽“绿箱”政策；明确财政资金支农的公共目标。其次加大财政撬动金融支持力度，创新信贷产品、保险产品，探索建立农业补贴、农业信贷、农产品期货和农业保险联动机制。第三要完善并严格落实农业设施用地政策。 

　　7.改革农业行政管理体制。首先要加快农业“大部制”改革步伐，推进涉农部门职能整合。其次要整合使用涉农项目资金，增强县级政府及农业部门项目安排、资金使用权限。第三要改革农业公共管理绩效考核制度，制定具有农业公共管理特点的绩效考核办法。

文章来源：中国农业新闻网-农民日报 

　（农业部党校调研组，执笔：朱守银 刘红岩 薛建良 赵军洁）