摘 要：“乡镇”作为国家依法设置的一种地方行政建制，已成为当今世界许多国家管理农村行政事务和为农民提供公共产品服务的通行做法。但在中国，自秦朝至清末的两千多年，“皇权止于县政”，乡里制度集中地反映了宗法性与行政性的高度整合。历史上许多朝代的乡镇建制规模、组织原则、层级划分、职能定位、机构设置等等远不像县政权那样整齐划一，表现为地域性、宗法性、自治性、间断性、跳跃性等等特征。进入20世纪的一百年，“乡镇”虽然成为我国县以下的地方行政建制，但是一直存在着政党政治与政府政治互相交叉，国家政权与农民自治互相渗透，乡镇行政体制与财政体制互相脱节的严重问题。因此，我们应站在政府体制创新与经济市场化进程相适应的高度去认识和把握乡镇改革的基本方向，紧紧围绕构建社会主义和谐社会的发展目标，坚持“以人为本”的价值取向，科学地、审慎地对待“撤并乡镇”的问题，决不能再搞“一刀切”。

    关键词：乡镇改革；建制规模；职能定位；机构设置；行政成本；公共产品

    中图分类号：D630.1 文献标识码：A 文章编号：0000-0000（2005）00-0000-00

    我国目前正在进行的新一轮乡镇改革，从表面看是由农村税费改革引起的。因为到2006年中国将取消一切农业税，预示着“以农养政”、“以农养工”的时代行将终结，开始进入了“城市支持农村，工业反哺农业”的一个新时期。在这样的历史大背景下，过去主要依靠农民供养的乡镇政权不可能再按老路子运行下去。于是，一些学者提出了“撤消乡镇建制”、“实行县政乡派村治”、“恢复乡镇自治”、“重建农民协会”、“建立综合性农业合作组织以取代乡镇政府”等等一系列政策性建议。这些认识是肤浅的、片面的甚至是有害的，最多也只是停留在“应该如何如何的多嘴多舌之中”。（黑格尔语）事实上，“尽管乡级政权建立的得失至今仍然是一个颇有争议的论题，但它毕竟在乡村政治生活中扮演着特殊的角色”。[1]（p8）更何况，“乡镇”作为国家依法设置的一种地方行政建制，已成为当今世界许多国家管理农村行政事务和为农民提供公共产品服务的通行做法。因此，我们应站在政府体制创新与经济市场化进程相适应的高度去认识和把握乡镇改革的基本方向，其“主要目标是建立精干高效的农村行政管理体制和覆盖城乡的公共财政制度，提高社会管理和公共服务水平”。[2]

    一、关于如何确定乡镇建制的合理规模的问题

    目前，世界各国对乡镇建制的合理规模的问题尚没有形成统一认识，更没有一个固定标准。譬如，美国现有16，822个乡镇，25，962个区，15，174个学校区，它们都是具有独立法人地位的基层政府组织，但管辖面积大小不等，人口多少不一。像马萨诸塞州有的乡镇多达4万余人，有的还不满300人。纽约州有的小市镇仅为1平方英里，有的竟达几百平方英里，人口也在100人至几千人不等。[3]（p1041～1042）再如，法国现有36，413个市镇，平均面积为14平方公里，其中人口在10万人以上的40个，2万人以上的334个，1，500人以下的3.5万个，且大多在300人左右。[4]（p397～398）罗马尼亚现有236个市镇，2，705个乡，平均面积为116平方公里，人口在4，000人～10，000人之间。[3]（p1051～1052）可见，西方国家对乡镇的建制规模并没有统一要求，具有很大的灵活性和变通性。

    中国自秦朝至清末的两千多年间，“皇权止于县政”，乡镇政权“因其俗以为法”（《宋史》卷191），大多表现为地域性、宗法性、自治性、间断性、跳跃性等等特征。如历史上的许多朝代，“有‘乡’、‘里’、‘区’、‘社’、‘城’、‘镇’、‘铺’、‘厢’、‘集’、‘图’、‘都’、‘保’、‘总’、‘村’、‘庄’、‘营’、‘圩’、‘甲’、‘牌’、‘户’。又有所谓‘寨’、‘堡’、‘团’、‘卡房’……之称者，皆于固定组织之外，复为属于特殊情形下之特种组织。”[5]（p206）因此，“血缘团体和行政区划是同一乡村社会实体的两个侧面，它使宗族关系更为‘正统化’、‘官方化’”。[6]（p94）总之，我国乡镇的发展、演变脉络并不清晰也不明确，显得极其复杂和混乱。概括起来，主要有两种类型：一曰“趋大化”，二曰“趋小化”。

    所谓“趋大化”是指，西周时期至秦汉两代的乡镇建制规模较大，之后又一直变小，进入近代以后开始变大。史载周代，“在邑为里。五家为邻，五邻为里，四里为族，五族为党，五党为州，五州为乡。乡，万二千五百户。”（《汉书》卷24上）秦汉以后，“乡”的建制规模一直变小。直到19世纪中后期，“太平天国的乡村组织采取寓兵于农的方法，建立守土乡官制”，[7]（p267）“乡”的建制规模才逐渐地变大。即“守土乡官制”由伍长（5户）、两司马（25户）、卒长（100户）、旅帅（500户）、师帅（2，500户）、军帅（12，500户）五个层级组成为一乡。[8]光绪三十四年（1908年），由晚清政府制订出的中国第一部《城镇乡自治章程》中规定：城镇人口在10万人以上者设为“区”，5万人以上者设为“镇”，农村人口5万人以下者设为“乡”。[9]（p724～741）1915年袁世凯执政期间，又把“区”作为县以下最低一级的地方行政单位，其规模为大约10万人左右。[9]（p729）进入民国时期，国民党继续推行“保甲制”，乡镇的建制规模又开始变小。新中国成立后，乡镇变革的总体方向是由小变大、由多变少、由分散变集中。[10]（p49）尤其是1958年，全国一次性地把74万个农业合作社合并为23，630个人民公社，公社管辖面积和人口都显得相当庞大。到1978年底，全国共有52，781个人民公社，其规模仍然很大。1985年“社改乡”结束后，全国建立了79，306个乡，3，144个民族乡，9，140个镇，其规模有所减小。但从1986年开始，乡镇的建制规模一直呈“趋大化”方向发展。特别是1998年以来，乡镇数量减少了7，400多个，平均每天撤并乡镇4个[11]。截止到2004年9月6日，全国乡镇总数为37，166个，与1985年相比减少了54，424个，下降幅度接近60%。

    所谓“趋小化”是指，中国大多农民都是聚村落而居，国家一般是以“什伍编制”为起点，以“什伍相保”、“保甲连坐”为基本组织原则，把农民连结在一起。[12]（p1）因此，“无论出于什么原因，中国乡土社区的单位是村落，从三家村起可以大到几千户的大村。……这是一个‘熟悉’的社会，没有陌生人的社会。”[13]（p9）正是因为这样，我国历史上的乡镇建制出现了零散性和非固定性的明显特征。如史载秦汉两代，“大率十里一亭，十亭一乡。县大率方百里，其民稠则减，稀则旷，乡、亭亦如之。”（《汉书》卷19上）但到魏晋时期，“凡县五百以上置一乡，三千以上置二乡，五千以上置三乡，万以上置四乡”，（《续后汉书》卷86下）其规模为500户～2，500户之间。南北朝时期，“乡”的建制逐渐地废弃。[13]（p20）隋唐时期，“百户为里，五里为乡，两京及州县之郭内分为坊，郊外为村”（《旧唐书》卷43），规模为500户以下。“事实上，乡制到了唐代，已经名存实亡。”[14]（p200）北宋推行“保甲制”，“乡”的重要性日渐下降。直到元明清三代，“乡”的建制规模为100户左右。1939年，国民党政府规定：乡镇一般以10个保为基本组织原则，最大不超过15个保，最小不少于6个保，规模在600户～1，500户之间。可见，“为了控制目的而把民众分成小单位的基本思想，连同其变异形式和更细致的形式（最著名的是保甲制）在以后的帝国时代，甚至晚至民国时代仍行之不缀。”[15]（p52）

    总体而言，中国历史上的乡镇规模变化是“两头大、中间小”。但不能由此得出结论说，“趋小化”就是历史的产物，而“趋大化”则是今后的乡镇发展方向。事实上，乡镇建制规模是由多种因素综合决定的，如自然因素、社会因素、历史因素、政治因素、经济因素、文化因素等等；其价值判断标准也很不一样，如有以控制农民为目的的，有以节省行政成本为目的的，有以保持乡村生活自然、自在、自由特性为目的的，有以合理配置农村资源为目的的等等。众所周知，中国是拥有四五千年农业文明史的古老国家，乡村地域广大，农民人口众多，家庭是自成一体的小天地，是一个微型的邦国，具有相当浓厚的血缘性、地缘性、民族性、历史文化传承性等等的复杂特征。而在新中国成立后的半个多世纪，政党政治和国家政权的渗透和现代科层组织制度的强行引入以及行政区划的频繁调整等等，打破了传统乡村的区域共同体，农民家庭不再是基本的生产生活单位，自组织性日益萎缩而对其家庭成员的约束力逐渐减小。总之，“大一统”的乡镇建制规模未必就能为农民造福。正如郭沫若先生所说的，“在‘官僚本位’之下，无论‘贪官’还是‘清官’，有一个根本点是共同的，即他们都自命为‘为民父母’，用家长制的包办来‘为民做主’；而在‘人民本位’之下，则是人民自己做主。”（见1960年12月3日郭沫若《致陈明远的信》）其实单就政府行政成本而言，建国以来的乡镇政权之所以出现“庙小菩萨多”的严重问题，其根源完全在于国家行政管理制度和整个政治体制设计不够合理，而与乡镇的建制规模大小无直接联系。因此，今后应坚持“以人为本”的价值取向，紧紧围绕构建社会主义和谐社会的发展目标，科学地、审慎地对待“撤并乡镇”的问题，决不可再搞“一刀切”。

    二、关于如何定位乡镇政府职能与机构设置的问题

    科学地定位乡镇的政府职能是一项带有前提性和基础性的工作。中国下一步的乡镇改革，必须首先从政府职能分工与准确定位入手。如果我国不从制度上彻底摘除乡镇机构膨胀的“毒瘤”，是不可能遏止住近几十年来机构“精简——膨胀——再精简——再膨胀”恶性循环的怪圈。

    迄今为止，世界上还没有哪一个国家的乡镇政府是“完全政府”或“无限政府”，也没有哪一个国家的乡镇机构设置是“上下同构”或“五脏俱全”，更没有哪一个国家的乡镇体制是“对下扩张有余，对上依附过度”的任务压力型或行政干预性政府。譬如，美国乡镇的主要职能是执行地方法令、讨论税收和财政支出，大多公益性活动都由社会团体负责或采取企业化管理。里政府的职能比起乡镇要小一些，只设一名行政长官，负责管理辖区的行政性事务和公益事业。小市镇是结为法人的市政单位，其权力和义务有地方特许状（通过特别法律允许）所规定。镇长由全体居民直接选举产生，权力较弱，许多行政职能分别由若干民选官员履行。同时，地方政府也可在小市镇里派遣专职人员如收税员、审计员、保安员和巡逻警官等，执行各自的任务。区的职能是选举县政委员会委员、执行地方法律、评估租税和为居民提供教育、卫生及交通服务等等。特别区是具体执行一项或几项特殊职能的政府组织，如学校区就是一种由地方政府推行教育政策的专门机构，具体负责提供某一个社区的中小学教育或提供大学一、二年级的教育服务。其他还有公用事业区、历史名胜区、消防区等等，是美国各州、县设置类型和数目较多的基层政府组织。[3]（p1041～1047）法国是一个长期实行中央集权制的国家，市镇的权力与职能十分有限，如财政、公安、司法、教育、卫生、邮电等，都由中央政府各部门派驻的相应机构负责管理。市镇政府不设专门的行政机构，主要由市长和市长助理组成，市长助理的人数按照市镇人口多少确定，最多的为12人，最少的只有1人。市镇长任期为6年，没有薪俸，但领取任期内的职务津贴。市镇政府一般不能直接地经营企业或包揽具体经济事务。市镇长的首要任务是实施国家法律和中央政府的法令，贯彻执行省长的指示，维护地方治安；其次是负责执行市镇议会的决议，编制市镇财政预算，管理市镇公共财产，领导和协调市镇公安、司法工作，批准发放各种津贴和补助等等。[4](p397～398) 日本的“市町村”是一种地方自治团体，其主要职能都由地方自治法规定，一是负责公共事务如文化、教育、卫生、水道、煤气设施管理，二是负责行政事务如消防、水防、疫病防治、交通管理，三是负责办理上级政府机关委托的行政事务和地方公共团体委托的其他事务，所需经费由国家财政拨款解决。日本法律规定：市町村不能处理的事项包括司法、刑罚及惩戒事务，国家的航行、运输、邮政、通讯、气象、教育及研究设施，国立博物馆、图书馆、医院及疗养设施等等。[3]（p1042～1043）英国基层政权的职能都是法定的，教区和社区议会根据一般公法、建议法案、地方法案、临时命令核准法、大臣特别命令法等等规定行使职权，主要包括安全保卫、行政管理与监督、环境保护、公共设施维护和公益性服务、商业性服务等等。[4]（p397）归结起来，西方国家对乡镇的职能划分较为明确，机构设置较少，管理形式灵活多样，且侧重公共产品服务职能，而淡化其行政管理职能。

    在中国历史上，乡镇的职能虽多有不同但其共同点，首先是过分强调对乡村社会的控制功能，而不是为民造福。尽管我国许多朝代的“乡”都拥有清查田亩、编报户籍、催征税赋、摊派力役、宣布教化、维持治安、兼理司法等等职权而被称为“治民之基”，（《周书·苏绰传》）但是“乡长的权威并不是来自自身的声望、地位或技能，他的权力来自于县政权的‘赐予’。在国家政权继续内卷和高赋税的压力下，促使乡长服从于国家目标的根本条件——与乡村社会利益完全分离——也迫使乡长成为最残酷的国家经纪人，它比以往的经纪人更有权威、更具压迫性。”[6]（p219）对此，清代的李光型曾经一针见血地指出：“人徒见胥吏约保之奔驰，门牌册籍之重叠，出役应差之劳，什伍连坐之患，而不曾闻卫养教利之政。”[16]其次是层级管理混乱，职能互相交叉。如史载秦汉两代，“乡有三老、有秩、啬夫、游徼。三老掌教化。啬夫职听讼，收赋税。游徼徼循禁贼盗。”（《汉书》卷19上）这种官职分工看似具体明确，但又分别隶属于不同层级的行政系统，如有秩隶属于郡，啬夫隶属于县，游徼隶属于都尉，乡佐隶属于乡。“亭”与“乡”又是同级，亭长直接归属于县警察系统且自成一体。乡三老虽非“官职”但深得皇帝的重视与奖赏，他们不仅掌管一乡百姓的民间事务，而且经常干预国家的行政事务。再如，宋代的“保甲制”、元代的“村社制”、明代的“粮长制”和“里甲制”、清代的“保甲制”虽规定了保长、粮长、里长、社长各有专职，但他们在实际运作中事无巨细一概负责。 “总体来说，中国历史上很少有哪一层级的领袖像乡里组织领袖这样复杂无序、参差不齐和寂然无声。像地上的尘土，在被历史的落叶覆没之后，较少有人能像其他层级领袖那样熠熠生辉，留名青史。当然，尽管乡里组织领袖存有这样和那样的问题，但其在乡里制度乃至于整个中国官僚政治中的作用是潜在的、巨大的，不可低估。”[12]（p174）最后是事权与财权互相分离，责权利不统一。几千年来，我国乡镇政权一直得不到国家政府财政的支持，由此造成了“县以下的地方政府，尤其是乡村一级从来就是软弱的，因为在整个政治结构中它们在制度上没有一席合法之地”。[17]因此，这些人“一旦逞其鱼肉乡民之故技，以之办理自治，或急于进行而失之操切，或拘于表面而失之铺张，或假借公威为欺辱私人之计，或巧立名目为侵蚀肥己之谋，甚者勾通衙役胥差，结交地方官长，籍端牟利，朋比为奸。其苛捐扰民也，不思负担若何，惟恐搜刮不尽。……似此办理地方自治，其人既多败类，其费又多虚靡，苛取民财，无裨民事，怨声载道，流弊靡穷”。[9]（p756～757）可见这种“以民治民”、“以农养政”的乡村政治体制带有明显的掠夺性、牟利性和投机性，成为我国封建社会整体性和结构性腐败的根源。

        20世纪50年代中后期，我国随着农业合作化和人民公社化运动的大规模开展，乡镇逐渐变成了“法力无边的政府”。1958年至1978年，农村人民公社汇集“党政军企民”大权于一身，兼管“工农商学兵”各项事务，出现了“职能扩张”与“机构膨胀”双驱动的现象。到1980年底，全国农村人民公社为54，183个，平均每个公社配备国家干部30人，共计162万多人。生产大队71万个，平均每个大队配备半脱产农民干部7人，共计497万多人。生产队576万个，平均每个生产队配备不脱产农民干部5人，共计2880万多人。三项合计为3500万人以上。像这样一支庞大规模的农村基层管理队伍，恐怕在整个人类发展史上也是绝无仅有的！但相对于国家政府而言，人民公社只是“一种国家财政不负担的、靠集体自己养活自己的、一切听命于国家计划的劳动组织”。[18]（p200）换言之，“事实上，在实现集体化的20年中，农民大约有一半的时间是无酬劳动。” [19]（p114）可见，“官”字下面的两个“口”就意味着不仅维持政府运行需要成本，而且基层管理者也有自身的利益追求，只是这种行为往往被权力的公共形式所遮盖罢了！所以，自上世纪80年代以来，一旦国家政治控制意识稍有松动，县、乡政府机构膨胀，工作人员增加，各种收费和“三乱”之风又迅速蔓延，势不可挡！

    综上所述，我们发现乡镇的职能定位与机构设置完全受制于国家政治经济制度变迁和法制基础。如果缺乏整体性、全面性、系统性、科学性的制度设计和强有力的法律作保障，单就乡镇政府职能转变谈转变，或单就乡镇机构改革谈精简，是难以取得理想效果的。我国目前正在进行的新一轮乡镇改革变数颇多，任重而道远。因此，下一步应重点解决我国长期地影响和制约乡镇改革的复杂因素和体制性障碍，如政党政治与政府政治互相交叉，国家政权与农民自治互相渗透，乡镇行政体制与财政体制互相脱节等等一系列重大问题，而不能局限于“撤并乡镇、精简机构，分流人员、转变职能”。

 

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