———民政部区划地名司司长戴均良就乡镇撤并问题答记者问

　 

　　《人民论坛》：自2000年演绎至今的大规模的乡镇撤并，其基本动力何在？
　　戴均良：首先，随着社会主义市场经济体制的逐步建立健全，各级政府都在进一步转变职能，特别是经济管理正在从微观管理转向宏观管理，区域经济的运行逐渐由以纵向为主的计划经济转向以横向为主的市场经济，这就要求行政区划的结构体系由层次多、幅度小向层次少、幅度大的方向转化。
　　其次，交通通讯条件日益改善。过去，生产力水平不高，交通通讯不够发达，一定程度上造成行政区划建制的规模偏小，层次偏多。由于科技的进步、交通通讯的发达和管理手段的现代化，行政管理效率大大提高，为行政区划体制的结构性调整创造了条件。
　　第三，城镇化水平不断提高。我国已进入城镇化的中期阶段，城镇化已呈现出加快发展的趋势。改革开放前，我国城镇化的水平只有18%左右，到2004年底已达41.8%，增长了20多个百分点，城镇人口由不足2亿增加到5个多亿，今后城镇人口还会进一步增多，农村人口会进一步减少。城镇化的发展必然要对行政区划建制的城乡结构、数量、规模等提出新的要求。
　　目前全国31个省、自治区、直辖市已经完成或正在进行撤并乡镇工作，撤并幅度多数在10%—30%左右，其中宁夏最高达42％。从2000年以来，全国撤并乡镇总数约8600个，平均每年减少约1500个。
　　《人民论坛》：那么，乡镇撤并对我国行政区划调整有无积极意义？
　　戴均良：通过乡镇撤并，探索基层行政区划体制改革模式，对于解决当前行政区划层次较多、部分县市区规模较小等问题，改革创新市管县体制、试行省管县体制以及撤并规模过小的县市区，进行了大胆的尝试，积累了有益的经验，创造了必要的条件，具有十分重要的意义和作用。与乡镇规模过小的问题一样，县级政区规模过小的问题也日益突出。据统计，全国20万人以下的县市区有700多个，其中10万人以下的有300多个，有的是在地旷人稀的西部地区，也有一部分位于交通通讯条件较好的东中部地区。麻雀虽小，五脏俱全，规模过小的县市区，容易造成行政管理成本高，重复建设、浪费资源以及自我调节和发展能力差等问题，严重制约经济社会发展。适时、适度地合并规模较小的县市区，有利于降低管理成本，提高管理效率，增强发展活力，壮大县域经济。
　　《人民论坛》：乡镇撤并过程中乡镇规模各地是否存在盲目扩大的现象，合理的限度应该是怎样的？
　　戴均良：一般来讲，原则上不再保留1万人以下的乡镇，平原地区的乡镇规模在5万人以上，丘陵地区的乡镇规模在3万人以上，边远山区的乡镇规模在1万人以上。
　　我们反复强调，开展乡镇撤并工作必须因地制宜，分类指导，民政部有关文件、领导讲话多次强调这一点。我国的自然地理条件、经济社会发展水平、交通通讯条件和群众生产生活习惯等方面的地区差异很大，在开展乡镇撤并工作中，要本着一切从实际出发，实事求是的原则，在撤并乡镇的标准、力度和进度上不强求一律，不搞“一刀切”。各地要深入实际调查研究，广泛听取各方面意见，加强规划论证，从本地的现实情况出发，因地制宜地研究确定本地乡镇的合理规模、调整目标以及撤并的模式和原则。当然，个别地方不切实际、盲目扩大乡镇规模的做法也可能存在，撤并后管理工作没有及时跟上，人员没有彻底消化，这些都需要引起足够重视。但总的来看，各地撤并乡镇的效果是好的，精简了机构，减少了行政成本，减轻了农民负担，优化了农村资源，促进了农村经济发展。
　　《人民论坛》：对部分地区乡镇撤并后实行的“乡财县管”改革，您有何看法？
　　戴均良：按照公共财政体制和农村税费改革的要求，进一步调整和完善县乡财政管理体制，部分地区改革了乡镇财政体制，实行“乡财县管”的财政管理模式。从试行情况看，通过改革乡镇财政管理方式，实行乡财县管，加强对乡镇财政的监督与管理，有利于规范乡镇财政收支行为，促进乡镇依法组织收入，确保乡镇基本支出需要；有利于增强乡镇财政实力，缓解乡镇财政困难；有利于实行规范化、程序化管理，促进乡镇的廉政建设；有利于防范乡镇财政风险，维护基层政权稳定，促进县域经济和社会事业健康发展。
　　《人民论坛》：乡镇体制改革中，乡镇职能该如何重新定位？乡镇治理的未来走向如何？
　　戴均良：党的十六届五中全会指出，推进政府行政管理体制改革的重点是进一步转变政府职能。要坚决实行政企分开，更大程度地发挥市场配置资源的基础性作用，全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的政府职能。乡镇是国家政权的组成部分，是农村基层政权。在转变政府职能中，要适应新的情况，调整乡镇工作管理理念和职能定位，突出社会管理和公共服务的政府职能，推进政事、政企和政经分开，整合事业站所，精简机构人员，加大社会管理力度，提高公共服务的质量和水平，加快建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制。针对乡镇政府运转难、农民负担重、办事效率低下等问题，从建设社会主义新农村和农村长远发展的要求出发，有的专家学者提出进行乡镇体制改革设想，把乡镇由政权体制改为派出机构体制，值得探讨。我最近出版的文集《城乡大转型时期的思考》对乡镇体制改革问题，有一些分析，主要有三种选择模式：一是在现有政权体制下，调整完善乡镇职能，扩大乡镇规模；二是从短期目标来看，乡镇逐步向派出机构过渡；三是从中长期目标来看，乡镇自治体制逐步建立。