[提要] 近日有媒体报道称，由发改委牵头制定的城镇化发展总体纲要《全国促进城镇化健康发展规划(2011~2020年)》(下称《规划》)已经编制完成，即将对外发布。李铁认为，破解新型城镇化改革难题，户籍制度、土地制度改革要联动，让低收入的“农民工”能分享城市公共服务的蛋糕。

 

　　从去年底的中央工作会议开始，“新型城镇化”热潮不断升级。

 

　　近日有媒体报道称，由发改委牵头制定的城镇化发展总体纲要《全国促进城镇化健康发展规划(2011~2020年)》(下称《规划》)已经编制完成，即将对外发布。决策部门目前考虑从户籍制度改革、土地制度改革、住房政策完善、财税体制改革、地方投融资体制改革以及行政区划调整六大方面着手，为今后的城镇化快速健康发展，提供强有力的体制和政策支持。

 

　　不过，国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁近日在接受本报记者采访时表示，城镇化发展政策规划还正在广泛征求意见当中，短期内很难出台。

 

　　原因在于，“中国的城镇化政策面临着改革和可持续发展两大问题，这些改革并不简单。”李铁表示。

 

　　他认为，城镇化的核心问题就是农民转为城市市民的过程。既不是什么建设，也不是什么投资，就是让农民工在转化为市民的过程中，能更好地接受平等的公共服务。因此，户籍制度改革、土地制度改革等是新型城镇化的核心，而并非一些市场人士所说的大型投资型城镇化。

 

　　全国政协委员、中国(海南)改革发展研究院院长迟福林也认为，新型城镇化主要是以农民市民化为重点的土地、户籍等相关改革，放弃农村的土地意味着要换来城市市民的同等待遇，这事关城镇化改革的成败。

 

　　土地流转难题

 

　　新型城镇化，土地制度是绕不开的难题。

 

　　有分析认为，城镇化最重要的载体是土地，过去30年的城市化路径，是建立在低成本的土地基础上的粗放扩张。这种低成本的粗放扩张，是以损害农民权益为代价的。农民付出了土地，却没有享受到土地增值的利益。怎样合理进行土地流转，避免“土地财政”的老路，保护好环境与身份转变中农民的利益，成为土地制度改革的关键。

 

　　“土地制度改革方面，要提高农村征地补偿，逐步实现农村集体土地同权同价参与城镇开发。”李铁表示。

 

　　事实上，5年前，已经有过一轮以“土地流转”为核心的土地改革。2008年，中共十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。在这轮土地改革中，全国各地先后出现过各种新型城镇化的改革尝试，例如以对土地确权颁证，建立农村土地产权交易市场，设立建设用地增减指标挂钩机制的“成都模式”；以乡镇政府主导的“以宅基地换房”，先解决搬迁农民的安置问题，然后通过土地集约增值的收益发展地区产业，解决农村居民就业问题的“天津模式”；以股权分红为特征的“广东佛山模式”等。

 

　　但这些模式在取得经验的同时，一些棘手的问题也暴露无疑。

 

　　全国政协委员蔡继明近几年来一直关注农村土地流转、土地改革问题，他在接受本报记者采访时表示，近几年各地进行的土地改革中，地方政府凭借“公共权力”获取了农村建设用地流转增值的大部分。而农民在农村建设用地流转中的收益和其拥有的土地权利不对称。作为土地所有者和土地使用者双重身份的农民，其权益在农村建设用地流转中并没有完全实现。

 

　　“现行的农民土地被征收之后，价格上涨10倍，但补偿可能只有十分之一。这造成了城乡收入差距扩大。”蔡继明说，根本原因在于农村用地跟城市用地没有做到同地、同权、同价，接下来要从法律层面上衔接平衡。李铁认为，现行的土地制度是推进新型城镇化建设的最大障碍。“土地改革应该尽快破除政府垄断征地，实行同地、同权、同利，让农村的集体建设用地能够真正入市。”李铁说，征地制度改革就是要提高农村土地的价格，而且要让土地的收益更多进入农民自己的口袋。

 

　　迟福林也建议，应尽快改革征地制度，保障农民征地谈判的主体地位，提高农民在土地增值收益中的分配比例，为一部分农民成为中等收入者创造条件。

 

　　户籍改革的阻力

 

　　李铁对土地政策进一步分析认为，现行政府垄断征地模式，更多的是维护和支撑了城市居民的利益，让城市居民在二次分配中利益最大化。这种模式最为严重的后果是城镇居民的利益会被固化。

 

　　“这种固化的利益就是当前依托于户籍制度的行政分配资源的方式。”李铁说，真正的土地出让收益是要解决政府的公共服务和基础设施建设，国外金融是靠提高价格，通过价格机制、通过多元化的投融资体制和提高基础设施的运营效率来解决还款问题，而我们还要通过所谓的土地出让收入来维持一个低价格的运转，维持我们这种高等级城市优质公共服务的一个低价格水准和我们的城镇户籍居民的利益。

 

　　李铁认为，破解新型城镇化改革难题，户籍制度、土地制度改革要联动，让低收入的“农民工”能分享城市公共服务的蛋糕。

 

　　“我国实行城乡二元户籍管理已经50多年了，由于上世纪80年代未能同步推进户籍制度改革，现在积累的矛盾和问题已经十分严重，当务之急是把攻坚的改革和阻力较小的改革能够分头推进。”李铁说，比如，目前举家迁徙到城镇的外来农村人口就有4000万人，如果能够先让这批人真正市民化，这样，既可以减少城市户改压力，也会彻底解决长期积累的矛盾。

 

　　中国社科院农村发展研究所宏观室主任党国英多次公开表示，户籍改革看似简单，但要落实与城市户口相挂钩的利益却很难，原因就在于城里的福利政策太多了，且继续和居民户籍密切相关，进城的农民很难同步获得社保、就业、教育的机会。

 

　　迟福林也认为，新型城镇化应重在解开城乡“二元方程”:一是以落实农民工就业落户政策为突破口，放开城乡二元的户籍限制；二是以农民工市民化为突破口，加快城乡基本公共服务一体化进程。

 

　　去年，有研究机构公布的一份调研报告称:2011年我国城镇化率已达到51.3％。虽然从表面上看，中国城镇化建设已经达到世界平均水平，但背后潜藏的诸多矛盾、问题也日益凸显。

 

　　“目前我国城镇化率统计是以常住人口计算，按照这样的算法是已经突破了50％，但如果按照有城镇户籍的人数，按照政府提供的教育、医疗、社会保障等公共服务水平来说，中国的城镇化率大概只有35％－36％。远低于世界52％的平均水平。”党国英表示，而在城镇打工的2.6亿的农民工中，真正在城市购房的还不足1％；大约有1.59亿在城市工作半年以上的农民工及其家属是处于“半市民化”状态。

 

　　目前，一些地方正在试图打破城乡户籍藩篱，户籍改革逐步推进正在成为新型城镇化改革的一大方向。近日，哈尔滨和南宁两地政府发布了有关改革户籍管理制度的政策，其中就有取消农业和非农户籍划分，建立城乡统一的户籍管理制度。

 

　　“打破户籍肯定是未来城镇化改革的方向，但具体操作问题十分复杂，各省差异很大，只有逐步试点逐步推开。”党国英表示，2020年若要达到50％以上的人口城镇化水平，关键在于以农民工市民化为重点的相关改革到位。