农村发展，关键在农民；农民发展，重点在能力。农民发展能力是农村发展的内源动力，增强农民发展能力是新农村建设的核心，也是新农村建设的重点和难点。然而目前农民发展能力严重残缺，突出表现为种地难以致富、地权缺乏保障、城镇化病态发展等。这就需要对农民残缺的发展能力进行修复。我们现在解决“三农”问题比较关注政策，但是依靠政策不能从根本上解决问题，毕竟政策是暂时的，不稳定的，而制度才是稳定、长期的，也是最根本的。因此要摆脱目前的困局，不仅要调整“三农”政策，更要从制度层面来筹划。目前可供具体操作的制度设计仍很匮乏，直接影响到城乡统筹政策效能的发挥，只有寄希望于制度的变革，加强顶层设计。

　　（一）加大扶持力度

　　中国财政用于农业的支出存在诸多问题，比如资金投入结构不合理、资金管理分散、违规违法使用等等，但最为突出的还是财政“三农”资金投入总量不足。近年来虽然在年投入量上呈现增加趋势，可现在中央财政用于“三农”的支出以最宽的口径统算下来，也就占到整个财政支出约10%，这个比重是不高的。随着财力的增强，国家是有条件在强化惠农强农富农政策方面迈出更大的步伐的。

　　国家政策的支持和保护要让农民能切切实实感受到，“撒胡椒面”或“蜻蜓点水”是没什么用的，特别是要大幅提高粮价。要知道，现在农民对于每年“一号文件”以及政府工作报告的“美丽承诺”渐渐不感冒了。背井离乡、无可奈何的外出打工并没真正解决农民的收入问题，更没彻底解决农业的发展问题。只有农民增收、农村进步，农民从事农业生产的积极性和创造性才会被激发起来，国家粮食安全也才能获得长远稳定的保障。因此，我国需要及早加大对种粮农民的补贴（现在的补贴比以前大了，但与现实需要相比还是相去甚远，同时也与我国的财力以及农民长期以来作出的牺牲和贡献不相适应），调整目前低粮价的政策，尽快矫正农产品价格长期严重偏离价值的现象。总之，农民主要通过发展农业生产来获得合理收入，形成农业繁荣与农民富裕的良性循环，才是解决“三农”问题的一个长远办法。

　　（二）健全农业法治

　　农业立法是政府制定农业政策的依据，农业政策是贯彻和落实农业立法所设定的预期目标的手段。立法不健全，难以确保有好的政策出台；执法跟不上，再好的法律政策也等于废纸。因此，要矫正“伤农”的“三农”政策，必须健全农业法制,完善执法监督机制。

　　发达国家在农村改革和建设过程中,为了保护农民利益，大都构筑了较为完备的农业法律体系。目前，农业经济活动的几乎一切方面和环节都纳入了法律调控范围内。在立法目标上，大都将“保护农业生产者收入”和“保障国内农产品安全供给”放在同等重要的地位，列为头等目标。德国《农业法》第一条就规定，农业人员应与其他职业人员的福利状况相同。韩国建立了严格的农产品价格保护制度。更为重要的是，健全的执法监督机制，有力地促进了政府严格贯彻和落实农业法律所设定的措施、任务。严格、高效的执法行为确保了农业立法目标的实现。

　　相比之下，我国的农业法律体系建设存在明显的薄弱性、滞后性等问题，且执法效率极其低下。无论是农业立法的数量、质量还是执法效率，都与我国农业大国地位不相称。因此，我们必须认真借鉴国外依法治农的有益经验，大力加强我国农业法制建设。农业基本法应突出农民增收的重要性，和保障国家粮食安全一样，列为农业立法的首要目标。农业专门法方面，应尽快制定保障农业投入的法律和农民收入持续增长的法律，建立起促进农业投入和农民增收的稳定机制。此外，还须加强法律实施细则建设，提高法律的可操作性；适时修改过时法律法规；完善农业执法监督机制，矫正农业执法中的机会主义现象及肆意侵害农民权益行为。

　　（三）重构土地制度

　　中央农村工作会议明确指出，土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的合法财产权利，无论他们是否还需要以此来作基本保障，也无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺。在任何情况下都要尊重和保护农民以土地为核心的财产权利，应当让他们带着这些权利进城。

　　而要真正维护好农民的土地权益，遏制地方政府片面推行的“土地城镇化”，必须对现有土地制度动大手术——重构我国的土地制度。地方政府狂热推进城镇化，想的无非是农民的“地”。如能把地控制好了，土地制度规范了，应能有效遏制地方政府的冲动，阻止当前城镇化的病态发展，回归人口城镇化的本质。

　　首先，要健全土地权利体系，强化（政府）法律责任。关键之举是对现有农地产权安排进行重新界定，使农民不仅拥有农地经营权、部分收益权，还应拥有农地所有权、处置权。为此，就得在宪法及土地管理法上对农民的土地权利作出重新界定，将目前还散见于一些部门出台的政策性规定进行全面整合，尽快修改完善相关法律、法规和政策，赋予农民对承包土地、宅基地和集体资产股权自主处置权，坚决禁止强制或变相强制农民以土地权换市民权。其次，应从制度上大幅提高农民在土地增值收益中的分配比例，真正按照土地的市场价值对被征地农民进行补偿。当前农村土地被不断蚕食，而土地非农化和城镇化过程中产生的巨大的增值收益又大多流向了城市和非农部门，失地农民长远生计缺乏保障，这对农民极不公平。应该看到，我国经济发展水平有了很大提高，不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本，有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。再次，还应认真及时总结各地有益的经验和做法，使之尽早上升为规范的（法律）制度。比如，凡有条件的地方，要积极鼓励集体土地股份制改革；探索把更多的非农建设用地直接留给农民（集体）开发，让农民以土地为资本直接参与工业化和城镇化等。

　　据悉，我国目前正抓紧起草土地管理法修改草案和集体土地征收征用与补偿条例，农村土地承包法的修改也已提上议事日程，目的主要在于规范征地和土地流转，重点是保障农民的土地权利。这也是大家都热切期盼的。而要达到以上目的，就得精心设计以保护农民土地财产权为核心的农用土地制度，确保重构的土地法律制度能够真正对公权力（侵犯农地的冲动）形成刚性约束，确保农民所拥有的土地权利能够真正起到对抗公权力的作用（起码对于是否流转承包地、是否放弃宅基地有选择权、决定权）。特别是要强化法律责任，让（官员）违法行为付出巨大代价。违法者不能是“换位子”，而是要“丢帽子，降位子”，甚至要“蹲号子”。否则，即使完成了确权登记，农民的土地权益也无法得到切实尊重和保障。

　　（四）捍卫农民主体

　　中央文件反复强调，“农民是新农村建设的主体”，然而，缺乏良好的制度保障，农民是无从发挥主体作用的，发展能力也就不可能得到提升。新农村建设之所以难见成效，一个重要原因就是因为在新农村建设的各方面进程中，农民大多只能无奈地处于旁观者地位。许多农民非但没能从“新农村建设”中得到好处，反而失去了土地、房屋等，又一次沦为被剥夺的对象。只有农民自己才最具有对自身命运的发言权，也只有农民才更能为自身群体的前途负责。正如温家宝所言：“农村改革走到今天，确实需要加强顶层设计，但农民群众始终是改革的力量源泉，要最大限度地保护和激发农民群众的创造力。”

　　古典自由主义经济学家哈耶克认为，制度设计很重要，好制度，可以让坏人变好人；坏制度，可以让好人变坏人。因此，农业农村的制度安排应从被动调整转为主动设计。当然，提升农民发展能力是一项复杂工程，需要多方面的配套改革，更需要中央地方合力突破。中央层面进行顶层的制度设计，主要是从战略上、步骤上提出解决方案，地方上主要是进行实践探索和制度创新。