提高扶贫的精准性和有效性

 

　　当前农村扶贫进入了新的攻坚期，扶贫工作存在着扶贫退出机制缺失、扶贫手段单一、扶贫资金监管弱化、现行的贫困地区考核机制对减贫的正向激励不足等问题，部分地区“年年扶贫年年贫”，扶贫资源精确瞄准不够，工作针对性不强，有效性不足。提高扶贫工作的精准性、有效性、持续性，需进一步深化改革，完善扶贫的体制和机制，增强贫困地区自我发展能力。

 

　　为此，我们建议：第一，要“扶真贫”，“真扶贫”，提高扶贫精准性，建立扶贫退出机制，实行扶贫的动态管理，构建新型“滴灌”式的“到人到户”扶贫模式。首先，精准扶贫要精准识别，瞄准扶贫对象，实现精准帮扶，精准管理。其次，精确扶贫应做到扶贫“到人到户”？熏建立起贫困户的信息网络系统。最后，要将扶贫工作纳入地方官员考核范围。

 

　　第二，要不断完善金融扶贫机制，积极发展普惠金融，将金融服务和职业培训拓展到贫困地区和社会低收入人群，引导更多金融资源流向农村和贫困地区，不断提高贫困人口对金融服务的可获得性。

 

　　第三，要切断贫困的代际传递，重点帮扶14个集中连片特困地区和592个国家级贫困县，在重视贫困地区的“硬件”开发的同时，更加重视贫困地区等“软环境”建设和人才开发，使扶贫工作从“输血式扶贫”走向“造血式扶贫”。

 

　　第四，要改变资源分散、体制分割、管理分治等“多龙治水”的碎片化现象，完善财政扶贫资金管理机制，整合扶贫资金，尽可能“打捆”统筹使用，形成扶贫工作的整体合力，同时，要筑牢扶贫资金管理使用的“高压线”，治理扶贫资金“跑冒滴漏”问题。

 

　　第五，要加大对贫困地区低保的转移支付力度，在贫困地区将低保和扶贫政策相衔接，着眼于消除和预防贫困，使极端贫困、一般贫困和贫困边缘群体，都能享受低保和各类公共支持项目的阳光。

 

　　第六，要完善扶贫规划与城镇化规划统筹协调机制，通过发展小城镇，对不具生存条件的地方进行整体搬迁，使搬迁的群众享受城镇的基本公共服务。

 

　　进一步削减非特殊行业资质门槛

 

　　在我国工商业行政审批范围和项目大为压缩和精简的今天，仍有一些不尽合理的非特殊行业从业门槛审批程序需要继续简化甚至取消。我国房地产市场尤其是广大城镇居民住宅商品化改革以来，物业管理和服务行业得到了飞速发展，从业企业和人数逐年增长，从业人员的素质也大为提高，其中不乏高学历、高资质、具有丰富经验的专业管理人才和技术骨干。物业管理和服务企业也在实力、规模、素质和效能方面取得了长足的进步。

 

　　随着城市建设的发展，许多新建物业无论是单体建筑规模还是总体建设规模，出现了向大型化、集群化的变化，原有物业管理和服务企业随之要增加人员、扩充机构、提高服务质量和管理水平，这本是一个相辅相成的自然进步过程，与其它商贸服务业企业的发展模式并无显著的不同，本不应视为特殊行业，而应当做一般行业对待。但是，由于改革初期规定的物业服务和管理企业资质划分是简单机械地以物业建筑规模为标准，既不够科学，也过于刻板，更不适宜于发展带来的变化，严重制约了物业管理和服务企业的发展进步和效率提高。

 

　　对物业管理和服务企业的监管是政府的职责，设定一些准入资质在一段时期也是必要的。但在监管的内容、监管的时段、监管的方式上需要深化改革。最近有的既有多年的物业管理公司反映，由于所接管的物业建筑体量超过了原来规定的上限，例如超过了五万平方米，就要对这家企业进行资质升级，譬如由三级升二级，包括从业人员的数量、持专业资格证书的专业人员的数量和等级等，均要重新核审，而且办复周期很长，要起码三、四个月以上，对企业的正常经营产生了不利影响，并且在短时间内造成企业经营成本大幅增加。而对于企业来讲，资质的取得并不能与服务管理水平的高低直接挂钩，反而会增大运行难度，降低效率，最终转嫁到消费者的身上。另外，由于当前员工流动性较大，资质审批时点的人员状态并不稳定，甚至倒逼一些企业弄虚作假，花钱收买资质证书以滥竽充数，造成审批流于形式。政府应该本着相信大多数企业会在市场固有的优胜劣汰机制下，在消费者的配合监督和互动中，或成长进步，或遭到淘汰，不必在前置条件上设定过多的硬性限制，设定一些积极的指导性规范也应具有柔性和弹性。

 

　　为此，建议对属于一般行业的物业管理和服务企业不再搞资质升级的前置管理，转而加强运行过程中的监管。

 

　　充分认识共生型产业对环保的积极作用

 

　　当今，全球资源和环境问题日益凸显。德国、美国、日本、英国等国家在上世纪90年代已经把发展产业生态型经济、建立生态型社会看作是深化可持续发展的重要途径，将关注点放在经济、社会和环境的整体协调和发展上。国际社会经济转型经验表明，生态化发展模式是解决能源和环境问题的有效途径。而我国经济发展从本质上是一种“以物为本”的粗放式发展模式，高投入、高增速、高排放和低效益，各种资源材料利用率只有50%左右，其余的一半以“废物”形式排入环境。与发达国家相比，我国单位GDP的钢耗量为5—8倍，木材耗量为4—10倍，水泥耗量为10—30倍，甚至分别是印度的2.5倍、2.8倍和3.3倍。这些年来，臭氧层破坏程度加剧、温室效应不断扩大、多样物种垂死挣扎、沙尘暴接连不断、雾霾气象肆虐我国大部分地区。

 

　　按照十八大提出的经济发展策略，发展目标必须强调经济和生态的综合效益。而从生物学的视角来审视经济问题，将生态学的思想引入产业结构，建立基于共生关系的产业结构体系，是实现这一目标的有效途径。第一，产业共生的内涵。共生体系内一系列企业通过废弃物和副产品的交换实现收益，包括天然材料消耗的减少、能源使用效率的提高、废弃物排放的减少等等，把生产过程变成资源产品—再生资源—再生产品的闭环生产过程。第二，产业共生的目标。在减少环境污染、节约资源能源的基础上实现产业间的互利共赢，使经济效益和生态效益有机结合。第三，产业共生可以优化产业结构。由于对废弃物进行回收利用，减少了对环境的排放，为整个产业系统创造了生态效益。目前，我国产业共生的实践活动还停留在初级阶段。为了进一步落实十八大提出的经济发展战略总方针，确保国民经济健康、和谐、环境友好地发展，提出以下建议：

 

　　第一，政府决策机构要强化对产业共生理论的认知，充分认识“产业共生”架构对经济发展模式转化、获取良好的生态效益的积极作用，用产业共生的理念来制定国家、地区的经济发展规划。

 

　　第二，以国家及省市级的工业生态园、高新技术开发区等为载体，有针对性地开展产业共生体系的实践活动，形成示范效益向周边地区辐射。

 

　　第三，组织强有力的科研团队，对高能耗、高污染、高排放的产业体系(如冶金行业、动力行业、开采业等)及废旧物品处理(如生活垃圾处理、农村秸秆处理等)方式进行系统研究，研发相应的产业共生体系构架，形成相应的产业共生群，减缓此类产业对环境的不利影响。

 

　　第四，发展再制造行业，利用再制造产业链条形成的上下游企业的相互依赖、相互依存的供需关系，并扩充发展成为具有共生性质的产业体系。

 

　　强化完善行政监管部门问责制度

 

　　长期以来，各级政府监管部门习惯用审批代替监管，重审批、轻监管的倾向比较明显。我认为应在加快转变政府职能的过程中，降低市场准入门槛，减少审批事项，与此同时，加强市场活动监管更为重要。减少政府审批事项和强化市场活动监管应该相向而行，必须两手一起抓，两手同时硬。要防止审批项目取消了，监管工作没上去。各级政府除了要提高社会治理能力之外，各级监察部门也要通过严肃、严密、严格的行政问责制度，加强对行政执法的监督，促进政府的监管部门依法主动有效地履行市场活动的监管职能，真正做到法治政府、服务政府、责任政府，具体建议如下：

 

　　第一，建立健全政府监管部门绩效考核机制。政府监管部门要大力充实、合理配备监管力量。全面落实行政执法责任制。要细化政府监管部门考核事项，设置监管项目的考核指标底线，做到职责明确、权责统一、任务到人。要采取上级巡察、媒体监督、群众举报、部门自查，以及使用数字化科技手段等多种方式，全面考核政府市场活动监管工作的能力和质量。促使政府监管部门主动执法、依法行政、有效管理。

 

　　第二，建立健全规范的行政问责机制。目前，我国行政问责的相关规定分散在《公务员法》和党中央、国务院办公厅《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等文件中，存在不系统、不配套、立法层级低、问责标准不统一等问题。发生重大责任事件、事故，经常是上级领导做出批示，监察部门才启动问责。事实公开、影响恶劣的马上问责，隐瞒真相、波及轻微的则逃避查处。有关部门应拟定《行政问责条例》，统一行政问责法定事项。对违反程序，决策失误；滥用职权，违法行政；防范不力，处置失当；执行不力，效能低下；用人失察，管理不善；泄露机密，徇私舞弊等现象明确罚则。变事后问责为全程问责；变人治型问责为法治型问责；变风暴式问责为常态式问责。对政府监管部门和公务员失职、渎职行为做到有法去究；有责能究；失职必究。

 

　　第三，建立健全科学的政纪追究机制。现在，行政问责追究主要采取引咎辞职、免职和撤职等简单方式。问责软弱，处罚力度不够，内部运作，警示效果不强，与其他法律制度也未实现有机衔接。政府监管部门和公务员失职、渎职，不仅违反了行政法规，同时，还可能构成刑事责任和民事责任等。因此，应区别其失职、渎职的程度和性质，分别予以精神处分，包括通报批评、诫勉谈话、警告、严重警告、记过、记大过等；职务处分，包括停职、降职、免职、撤职、调离、解雇、开除、强制退休等；薪俸处分，包括减薪、停薪、罚薪、停发补贴等。构成刑事责任和民事责任的，还应该承担相应的法律责任。不仅如此，还要建立健全被问责追究人员的复出机制和救助机制，重新任用“问责”官员要有启用条件、标准，启用程序要公开、透明。要给曾被行政问责追究的人员改过自新的机会和维持生活的出路。

 

　　推进医养结合

 

　　支持民办养老机构发展

 

　　我国已经进入高速老龄化的时代，近年来，政府积极应对人口老龄化的战略任务，在公办养老机构得到大力支持的同时，政府也积极引入民间资本进入养老服务行业。但是我们也应当看到，不少民办养老机构处境艰难。部分地区针对民办养老机构出台的补贴和优惠政策存在“看得见、够不着”的情况。特别是养老院看病难、就医难、报销难的问题，使得担心能否“老有所医”的人望而却步，影响了一些对医疗条件要求较高的老人入住，成为民办养老院入住率低的主要原因，严重制约了民办养老机构的发展，主要问题体现在以下三方面：

 

　　第一，民办养老机构医疗资质缺乏、医疗条件落后。养老院失能、半失能老人较多，能够自理的老人也大多患有慢性疾病，医疗需求集中。但目前民办养老机构由于赢利水平有限，在“医”与“养”之间只能选择压缩医疗投入，保证“养”的基本需求。有数据显示，目前我国各级、各类养老机构中，有医疗支持(至少内设医务室、配备有专业医护人员)的不足20%。很多民办养老机构只负责解决生活和日常护理，没有医务室。有的养老机构虽然设立了医务室，但医务室检查治疗设备有限，一旦遇到老年人突发疾病更是风险重重。

 

　　第二，就医报销困难。部分规模较大的养老机构设立了经卫生部门批准并取得医疗机构执业许可的医疗室，但是由于在养老院看病不能纳入城镇居民医疗保险的报销体系，导致老人看病报销仍只能辗转到医保定点医院。老人大多行动不便，目前的医保制度对每次开药的数量又做了限制，慢性病老年人每月需要多次到医院挂号取药，给老人和家属造成极大不便，也难免对养老院所提供的医疗服务的局限性产生不满。

 

　　第三，医疗服务软实力不足。由于民办养老院医生的收入和发展前景有限，很难留住高资历、高水平的医生。在养老院从事医疗服务的医生，很多长期脱离临床，业务生疏。从护理人员来看，民办养老院护理人员大多是40—50岁的下岗女工和农村妇女，经过简单培训就直接上岗，缺乏专业知识和服务标准，影响了对老人的护理水平。

 

　　基于以上问题，我建议：积极推进医疗卫生和养老服务相结合。政府扶持民办养老院配备相对独立、设施较完善的医疗机构，完善医疗护理功能，满足老年人医疗需求；将符合城镇职工(居民)基本医疗保险和新型农村合作医疗定点条件的民办养老院纳入定点范围，解决入住老年人医疗报销问题；推进民办养老院与附近社区卫生服务站或医院的合作，结为定点对口单位，医院定期选派经验丰富的医生到养老院巡诊，养老院在医院指导下承担初级医疗职责；在养老机构内积极开展专业护理、医疗和管理人才的培训，定期选送医护人员到医院进修，提高整体医护水平。

 

　　出台规范混合所有制

 

　　企业员工持股的法律法规

 

　　在中国30多年的发展变革过程中，有许多员工持股的探索和实践，但目前仍未形成明确、统一的法律法规对员工持股的管理和运作进行指导和规范。2013年，党中央召开十八届三中全会，明确了积极发展混合所有制经济。在我国经济转轨、企业改制的大背景下？熏立法规范混合所有制企业员工持股既是贯彻落实“坚持和完善基本经济制度”的客观要求，也是贯彻落实“推进法治中国建设”的重要举措。

 

　　目前，关于立法规范混合所有制企业员工持股的可行性有以下两点：

 

　　一是立法规范混合所有制企业员工持股的法律环境基本成熟。尤其是入世以来，我国的社会主义法制建设进程加快，法律法规清理全面完成，三层次法律规范实现了内在和谐统一，立法规范混合所有制企业员工持股的法律环境已基本成熟。

 

　　二是立法规范混合所有制企业员工持股存在一定实践基础。经过30多年的改革开放，我国经济迅速发展，市场经济体系不断完善，企业日益发展壮大，并逐渐在国际舞台上崭露头角，越来越多的企业开始实施员工持股计划以满足自身发展需要，特别是近年来，在民营企业、高科技企业中员工持股更是成为一种普遍现象，立法规范混合所有制企业员工持股已具备一定实践基础。

 

　　为贯彻落实十八届三中全会关于混合所有制企业员工持股的精神，规范员工持股行为，促进企业健康发展，建议制定一部统一的规范员工持股的法律，或者由国务院制定一部统一的规范员工持股的行政法规。建议如下：

 

　　第一，明确员工持股的相关原则。员工持股在企业内部公开、透明；保证对所有符合条件的员工公平、公正；员工自愿持股，不强迫、不胁迫，不因不持股而受到区别对待；既要切实维护员工合法权益，又要保护企业利益，防止利用员工持股侵占企业财产、侵吞国有资产。

 

　　第二，明确员工持股的适用范围。一是确定实行员工持股的企业类型和范围，即混合所有制企业—含有国有资本、又含有集体资本或非公有资本的企业。集体资本、非公有资本的企业可参照执行。二是明确可持股的员工范围和不得持股的员工范围。

 

　　第三，明确员工持股的内部管理部门。一是明确员工持股会的法律地位。员工持股会是专门负责本企业内部员工股的管理组织，代表员工行使股东权利、履行股东义务。允许员工持股会登记为社会团体法人组织。二是明确员工持股会的组成、职责、运作规程。

 

　　第四，明确员工持股的内部及外部审批、登记程序。在企业内部，员工持股计划应经过职工代表大会审议通过；员工持股计划应报请相关国有资产管理部门审批；员工持股会履行社会团体法人登记手续；员工持股会持有股权的变更登记手续。

 

　　第五，明确员工持股的发行管理。一是规范、定义员工持股的股权性质、法律属性，如业绩股票、期股期权、限制性股票等。二是明确员工持股的认购、登记、转让、回购、股利分配等事项。

 

　　第六，建立企业内部和社会监督的双重监督机制，明确违反法律的法律责任。

 

　　建立全国联网的

 

　　免费机动车违法信息查询平台

 

　　自2013年开始，被称为“史上最严交规”的《机动车驾驶证申领和使用规定》和《机动车登记规定》的实施，严格了对机动车违法行为的处罚标准与执法力度。与之相应的机动车违法扣分信息成为广大驾驶人十分关心的重要信息。及时了解机动车违法信息，有利于驾驶人及早纠正违法行为。促进遵守交通法规的自觉性，从而真正达到维护良好交通秩序的目的。

 

　　目前包括北京在内的很多省市都提供免费的车辆违法查询服务。海口等地还开通了机动车违法信息免费短信提示服务。辽宁省也把建立“微信”机动车违法信息查询列入了2014年要实施的便民举措。但也有些区域在机动车违法信息查询方面存在不同程度的问题。主要表现为以下三方面：

 

　　一是各地区的机动车违法信息查询方式不统一。有的省份建立了全省统一的查询平台，有的是以各地区分别建立的查询平台。二是有的地区是实行免费的机动车违法信息查询或短信提示，也有的省市是采取注册收费或手机注册收费的方式。三是对于跨区域的机动车违法信息查询，存在信息不够完整或信息反应滞后的现象，不利于机动车驾驶员及时了解违法信息。

 

　　鉴于目前机动车跨省份行驶日益增多，建议公安部牵头组织各个省份共同参与，建设全国统一的免费机动车违法信息查询系统和规范的机动车违法信息短信提示办法。

 

　　强化废铅蓄电池回收监管

 

　　当前，我国电动自行车生产厂家已达2000多家，年均产生150万—200万吨废铅蓄电池。废铅蓄电池中含有大量铅离子的酸性电解液，随意排放会污染土壤、地表地下水系，而人体铅含量一旦超标，严重危害身体健康。

 

　　我国是铅蓄电池制造、消费大国，铅蓄电池含铅量约占电池总重量的60%以上，目前铅蓄电池行业中消耗的总铅量约有85%以上来源于废铅蓄电池。再生铅行业原料中废铅蓄电池约占95%以上。因此，从废铅蓄电池中回收利用铅资源既十分必要，又具有较高经济价值，已成为循环经济热点。

 

　　针对废铅蓄电池回收利用，我国相继出台了相关法律法规，但因其缺乏专项管理、具体实施细则和强制性规定，对违法违规企业监管不力，导致相关法律法规执行不到位等一系列问题，严重影响了我国再生铅行业的良性发展。针对以上问题，我有四方面建议：

 

　　一是强化法规执行，规范回收行为。健全完善废铅蓄电池回收、储存、运输、生产等全过程的法律法规及其实施细则，并加大执法和监管力度。加强维护合法废铅蓄电池运输渠道的运转，鼓励电池制造商通过其销售网络，以零售商为基点，建立有效的新旧电池交换网络，不再重复建设。

 

　　二是革新处理技术，淘汰落后工艺。建议国家综合利用各种法律和经济手段，激励和支持企业研发和推广应用新技术和新工艺，淘汰落后工艺和装备，实现从原来的末端治理向先进的源头控制转变。加强对资质回收处理企业的排污监管，鼓励设备更新换代，降低污染物排放量。

 

　　三是加大财税支持，营造公平环境。建议国家加大经济补贴，将再生铅企业享受的增值税即征即退50%的优惠政策，调整为全额征收增值税，对符合环保核查要求的再生铅企业返还50%或60%；对不符合环保核查要求的不予返还，可将部分增值税成立一个环境保护基金，用于支持再生铅企业实施清洁生产技术改造和污染场地治理等工作。

 

　　四是促进规模发展，试点示范推广。针对再生铅产业各环节，建议国家加大整治处罚力度，对污染严重的再生铅企业实行重罚，直至追究法律责任，最终迫使其关闭。同时，可选择确定再生铅产业集中区，进行废铅蓄电池回收利用的示范研究，建立示范工程及其配套管理系统，取得成功经验后再在全行业推广。