2012年5月，坪山新区成为深圳市土地管理制度改革两大综合试验区之一。同年7月，坪山新区制订了《坪山新区推进土地管理制度改革综合试点行动方案（2012~2015年）》，在深圳市各区中先行试点，率先全面启动土地管理制度综合改革工作，形成了“整村统筹”的土地整备模式。

 

　　“整村统筹”土地整备模式，就是通过土地整备一个平台承接“社区基层党建、社会建设、社区城市建设、社区转型发展”等多个目标，把土地整备与征地拆迁、城市更新、社区转型相统筹，综合运用多种手段，一揽子解决城市化土地历史遗留问题，统筹推进城市、产业、社会结构再造和社区转型，统筹解决原农村地区土地产权、城市空间及社会、经济二元化结构问题，实现社会主体利益共享、社区和新区同步城市化。

 

　　同房（权）同价，补偿安置一体化

 

　　坪山新区在“房地分离、同房（权）同价、补偿安置一体化”的思路下，提出了以城市化引领产业化、以产业化支撑城市化的发展理念，避免过去那种工业化与城市化不协调的发展局面，让土地整备成为新区跨越发展的前提。

 

　　坪山新区还开展了“整村统筹”土地整备的模式设计和实施路径研究，在政府、社区与土地权利人利益分配的“大账”核算工作基础上，研究并初步形成了全区“整村统筹”土地整备原农村集体经济组织留用建设用地核定办法，确立了“以房确地”的新思路；初步制定了辖区南布社区土地整备经济测算和土地整备实施方案，沙湖社区和金沙社区的土地整备实施方案的编制工作正在有序推进。同时，坪山新区还根据南布、沙湖和金沙社区的经济测算结果，提炼出了一整套“整村统筹”土地整备规划研究思路。2013年，这3个社区的“整村统筹”土地整备工作已陆续进入实施阶段。

 

　　面对建立在中心区复杂现状上的高标准定位，坪山新区在坪山中心区开发实施策略与工作方案中提出了“开发单元统筹+子单元从快开发”的开发模式，以及“三大统筹、六大策略”的开发思路。即在规划的统筹下，将中心区发展单元划分为若干开发单元和子单元，凡符合利益统筹合理承载相应利益和权益，通过土地开发模式统筹，各子单元可利用适合的土地开发模式从快开发。目前，坪山中心区范围内的基础数据调查分析已按计划完成，单元利益统筹规则也已基本形成。坪山新区正在建议深圳市政府从土地管理制度改革的角度，授权坪山中心区发展单元封闭运行，开展新的制度探索。

 

　　为破解土地瓶颈制约，加强土地的节约集约利用，坪山新区不仅成功试行了不设条件招拍挂出让、弹性年期出让等新模式，而且还对文化综合体、国际网球学校等重大项目采取了捆绑项目建设权挂牌出让的方式，开展了包括安居型商品房、工业用地改保障性住房、社区统建楼改保障性住房等保障性住房供地方式多样化的研究探索。针对辖区存在的低效存量产业用地问题，一方面着力创新土地收购、收回方式，全力推动盘活低效存量用地，顺利推进了中元电子、连展科技等企业空置土地的收回工作，累计收回入库土地13770平方米，有效盘活了存量土地资源。另一方面，加大了土地闲置预防力度，制定出台了坪山新区建设用地开竣工管理暂行规定，进一步加强对辖区已出让土地的有效监管，提高土地利用率。

 

　　2011年，坪山新区组织编制了指导未来30年发展战略的《坪山新区综合发展规划》，该规划整合了国民经济社会“十二五”规划、城市、土地、“智慧坪山”等多项规划。此外，还编制了交通、产业及坪山中心区、坑梓中心区、坪山河流域等15个专项规划，建立了“十二五”规划实施项目库，保证规划的实施有空间、有支撑、有每年的行动计划，使规划的可实施率从不足40%上升到近80%。

 

　　与此同时，坪山新区还注重以规划引领社区有序转型，加快社会建设机制和公共服务体系再造，探索通过共治共享推动和谐幸福新城建设的新路。坪山新区坚持把实现“社区与新区和谐发展、共建共治共享”作为新区开发建设的立足点，把社会建设和城市、经济建设同步谋划、同步推进。

 

　　3年来，坪山新区把80%的政府财力投向民生和社会建设，大力实施“十大民生工程”，着力缓解群众最关心的就医、入学、社保、交通、住房等问题。同时，把社区发展纳入新区发展大局，开展了“和谐基层行动”、织网工程、社区综合服务中心建设、社区自治、社区发展规划师制度等一系列创新试点，把社区的管理和服务纳入到现代化城市发展轨道上来。

 

　　“人、户、房、地、股”都有保障

 

　　坪山新区在“整村统筹”土地整备实践中，总结出了加强组织实施、科学高效的工作机制，从专项和协同两个方面统筹推进的工作模式和基本经验。

 

　　——加强组织领导。新区将“整村统筹”土地整备作为一号工程，专门成立了以新区区委书记为组长、区长为执行组长、所有副书记和副区长为副组长、各职能部门主要负责人为成员的土地整备工作领导小组。此外，新区还组建了业务指导审批机构、实施推进机构、中介服务机构、防控机构等完备的组织机构，负责全区土地整备的领导和组织实施。

 

　　——试点专项系统。坪山新区围绕土地整备，实施了包括社区土地发展、社区迁换补偿、社区发展单元规划、社区经济转型、社区社会建设等在内的试点专项系统工程。其中，社区土地发展方案重点解决留用地指标确定的问题、居民合理补偿和安置问题、社区未来发展保障问题和多而复杂的历史遗留问题。社区迁换补偿方案主要是利用房地分离的补偿方式和充分结合了“人、户、房、地、股”五大要素的创新保障方式，通过社区与各利益主体算细账，统筹解决原农村土地及建筑物确权难和政策利益享受的问题。

 

　　社区发展单元规划主要是利用城市发展单元规划创新平台，重点解决土地集约利用水平低、国有和未征未转地相关交错、规划实施难等问题。社区经济转型方案着重在股权重构、公司治理、资产置换、转型发展、智力支持以及保障措施方面，探索可推广的特区一体化社区经济和谐发展模式。社区社会建设方案是从建立党组织领导下的社区自治体系、建立制度型社会福利体系、建立健全社区公共服务体系及打造和谐社区文化体系方面，促进社区管理更加科学高效。

 

　　——协同保障系统。为保障试点工作的顺利推进，新区在政策上部署了一系列协同保障工作，如“一户一栋”处理、查处违法建筑、与城市更新统筹联动、集体资产处置、土地权属调查和闲置土地处理等工作内容。

 

　　——创新工作机制。根据土地整备目标要求，结合土地权属分布和历史遗留土地问题的现状，新区积极创新工作机制，形成政府主导、社区主体，多方参与，上下联动，利益共享，多方共赢的科学高效的新机制。新工作机制的具体要求就是要坚持“五个统筹”，即坚持“自上而下”与“自下而上”相统筹，坚持土地整备和城市更新、征地拆迁、查违相统筹，坚持城市、经济、社会和社区发展相统筹，坚持政府、集体、居民以及外来者的利益相统筹，坚持土地整备和土地管理制度改革相统筹。（作者单位：国家行政学院）